JURÍDICO
Delegacias especializadas e a participação dos municípios
Por Flávio Cristiano e Sérgio Luis
JURÍDICO
Título original: “A criação de Delegacias de Polícia Civil Especializadas e a participação dos Municípios na manutenção da ordem pública local.”
Por FLÁVIO CRISTIANO COSTA OLIVEIRA e SÉRGIO LUIS RÊGO DAMASCENO
Sumário: 1. Introdução; 2. Considerações inaugurais; 3. Processo legal de criação de órgãos públicos; 4. Participação municipal na manutenção da ordem pública; 5. Limites para a atuação conjunta de entes políticos; 6. Conclusões; 7. Bibliografia.
1. Introdução.
Basicamente, o estudo do Direito Constitucional e do Direito Administrativo são de fundamental importância para a adequada compreensão do procedimento legal que deve ser seguido para a criação de Delegacias de Polícia Civil.
Do Direito Administrativo são indispensáveis as noções de Administração Pública, entidades, órgãos, cargos, funções e agentes públicos.
Do Direito Constitucional não se pode olvidar de temas de não menor importância, tais como: distribuição funcional do Poder Público, a questão das competências legislativas e administrativas, o sistema federativo, Poder Constituinte Originário e Derivado, espécies normativas, processo legislativo e segurança pública.
Ademais, a atuação de agentes públicos e esferas políticas, em regime de colaboração, visando assegurar a ordem pública, deve ser realizada de forma legal e planejada, objetivando evitar a produção de atos ilegais , sob pena da conseqüente imputação de natureza política, administrativa e penal aos responsáveis.
2. Considerações inaugurais.
As Polícias Civis dos Estados-membros componentes da Federação Brasileira possuem a natureza jurídica de órgãos administrativos, pois fazem parte da estrutura da Administração Pública Direta dos correspondentes Poderes Executivos Estaduais.
Na qualidade de órgãos administrativos, são compostas por cargos e funções públicas, além de outros órgãos administrativos de espécies diversas, ou seja, órgãos de direção e de execução, por exemplo.
Dentre os órgãos de execução, exemplificativamente, poderíamos destacar as Delegacias de Polícia Civil e as Centrais de Flagrante.
No espaço público destes órgãos estão lotadas as autoridades policiais e os demais servidores públicos responsáveis pela prestação do serviço de Segurança Pública Estadual.
Normalmente, compulsando os diplomas legais que regem os corpos de polícias estaduais, podemos identificar duas espécies de Delegacias de Polícia Civil: as comuns e as especializadas.
Enquanto as atribuições das Delegacias Comuns costuma ser determinada por critérios territoriais ou circunscricionais relacionados com a prática do crime, as atribuições das Delegacias Especializadas geralmente são determinadas pela matéria de natureza penal envolvida.
3. Processo legal de criação de órgãos públicos.
Destarte, considerando sua natureza jurídica, a criação das Delegacias de Polícia Civil, comuns ou especializadas, inclusive das Centrais de Flagrante, deve obedecer ao procedimento legal previsto no ordenamento jurídico, sob pena de nulidade e responsabilidade dos agentes públicos envolvidos.
Não obstante o tema em epígrafe ser da competência legislativa estadual, a partir do estudo de dispositivos da Constituição Federal Brasileira de 1988, podemos identificar normas legais cuja pertinência advém do Princípio da Simetria, fruto do Sistema Federativo.
Assim, o Chefe do Poder Executivo Federal não pode dispor, mediante decreto, sobre a criação de órgãos públicos federais( art. 84, VI, a da CF/88). Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Chefe do Poder Executivo Federal dispor sobre a criação de órgãos da Administração Pública Federal( art. 48, XI da CF/88). A proposta de lei que visa a criação de órgãos da Administração Pública Federal é da iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo Federal( art.59 e art.61, § 1º,II, e, ambos da CF/88).
Aplicando-se o princípio da Simetria à esfera estadual, temos que o Chefe do Poder Executivo Estadual não pode dispor, mediante decreto, sobre a criação de órgãos públicos estaduais. Cabe à Assembléia Legislativa, com a sanção do Chefe do Poder Executivo Estadual dispor sobre a criação de órgãos da Administração Pública Estadual. A proposta de lei que visa a criação de órgãos da Administração Pública Estadual é da iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo Estadual.
Logo, por expressa disposição Constitucional, está descartada a possibilidade da criação de órgãos públicos, também, mediante atos administrativos normativos, uma vez que o meio eleito pela Constituição Federal é a Lei em sentido estrito.
Ou seja , consoante a espécie normativa adotada, lei complementar ou lei ordinária, deve ser seguido o competente processo legislativo previsto na Constituição do Estado respectivo.
Tomando por paradigma as normas legais que regem o processo Legislativo no âmbito da Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo, a proposta de lei estadual, de iniciativa do Chefe do Poder Executivo Estadual, cujo objetivo fosse a criação de um órgão da Administração Pública Estadual, seguiria os seguintes atos:
1 – A proposta de lei ordinária é confeccionada sob a forma de um Projeto de lei, em seguida é lida no expediente da sessão plenária e publicada.
2 – As opiniões preliminares e divergentes são apresentadas sob a forma de Emendas ao referido Projeto de lei. Abre-se, então, um prazo denominado de Pauta. As Emendas também são publicadas para que obtenham publicidade.
3 – Conhecidos pelos interessados o Projeto de Lei e as respectivas Emendas, os mesmos, em seguida, são enviados pelo Presidente da Assembléia para a análise e deliberação das Comissões Permanentes. As Comissões Permanentes são órgãos técnicos da Assembléia Legislativa, compostas por parlamentares estaduais que, basicamente, têm a incumbência de discutir e apreciar projetos de lei, emendas e outras proposições, antes de sua votação em Plenário.
Tais Comissões inauguram o debate das proposições nos seus aspectos de legalidade, temas e recursos públicos exigidos. Ademais, podem apresentar outras formas de aprovar a proposta em debate, que são chamados de Substitutivos e, outrossim, promover audiências públicas com os cidadãos interessados.
4 – Primeiramente, a proposta de lei é submetida à Comissão de Constituição e Justiça, que vai analisar se as proposições são legais e constitucionais.
Aprovado nesta Comissão devem ser analisados e aprovados quanto ao seu conteúdo, pela Comissão especializada.
5 – Conforme o tema tratado, o Projeto será analisado por uma Comissão Permanente chamada de Comissão de mérito.
Existem 18 comissões temáticas, previstas nos artigos 29 a 31 do Regimento Interno. Com o exemplo em tela, relacionam-se as seguintes Comissões Permanentes: Administração Pública, Direitos Humanos, Segurança Pública e Serviços e Obras Públicas. Aprovada quando ao seu conteúdo a proposição poderá ir para o debate na Comissão de Finanças e Orçamento, caso sua realização necessite de recursos públicos.
6 – A Comissão de Finanças e Orçamento vai debater e deliberar sobre as verbas públicas necessárias, caso a proposta contida no Projeto e nas Emendas se transforme em lei, bem como sobre a programação orçamentária mais adequada.
7 – Concluídos os trabalhos das Comissões, o Projeto está em condições de ser votado pela totalidade dos Deputados Estaduais, que integram o Plenário da Casa Legislativa.
As deliberações das Comissões são publicas, se dão sob a forma de Pareceres sobre o Projeto e as Emendas, e o Presidente da Assembléia Legislativa as inclui na Ordem do Dia das votações.
8 – O Plenário é a instância-mor de debate e deliberação. Pode propor novas emendas, que devem voltar às Comissões para serem novamente analisadas, de modo a permitir o consenso político entre as propostas e, derradeiramente, aprovar ou rejeitar a proposição através do voto.
9 – Aprovado, o Projeto será encaminhado à Comissão de Redação, caso tenham sido aceitas as emendas propostas, e publicado. Caso não tenha sido aprovado com emendas, será elaborada uma minuta de autógrafo de modo a adequar à proposição à melhor técnica legislativa.
10 – O Autógrafo é enviado para o Governador do Estado que pode aprová-lo, promulgando, então, a Lei, ou, rejeita-lo, com base em motivos justificados, vetando total ou parcialmente.
Vetado o Projeto, ele retorna à Assembléia que repetirá parte do ´processo legislativo para apreciar os motivos da rejeição pelo Governador. Caso a Assembléia concorde com os argumentos do Governador aprovará o veto e arquivará o projeto, caso discorde rejeitará o veto e promulgará a Lei.
4. A participação municipal na manutenção da ordem pública.
Analisando o artigo 144 da Constituição Federal de 1988, percebemos que o ente federativo municipal, por expressa opção política do Poder Constituinte Originário foi excluído do tema da Segurança Pública, pois não possui competência para criar, organizar e manter corpos de polícias municipais. Apenas foi concedido aos municípios a faculdade de constituir guardas municipais com atribuições para proteger seus bens, serviços e instalações.
Entretanto, certos municípios brasileiros pátrios atentos à necessidade de inclusão nos assuntos afetos à Segurança Pública, têm participado, indiretamente, deste desiderato, por meio de sua competência legislativa e administrativa municipal.
Fundamentadas por razões de interesse local, foram criadas leis municipais que procuram restringir o horário de funcionamento de pontos comerciais, estabelecer limites para a utilização de espaços públicos e de instrumentos sonoros, popularmente, conhecidas como “ leis de toque de recolher” e “ leis do silêncio”.
Alexandrino citando Hely Lopes Meireles:
“ Em verdade, em face do princípio da predominância do interesse, que informa a repartição de competências entre os entes federativos na atual Carta, prevalece, entre nós, a lição do Profesor Hely Lopes Meireles: os assuntos de interesse nacional ficam sujeitos à regulamentação e policiamento da União; as matérias de interesse regional sujeitam-se às normas e à polícia estadual; e os assuntos de interesse local subordinam-se aos regulamentos edilícios e ao policiamento administrativo municipal”( Alexandrino: 2007: 178).
Um exemplo emblemático é o caso do município de Diadema em São Paulo:
Em 1999, a cidade de Diadema, na grande São Paulo, estava no topo do ranking de violência do estado, com média de 31 assassinatos por mês. Em 2004, esse número caiu para 11, e o município foi da primeira para a 18ª posição no ranking da violência. Os números continuam a diminuir: no primeiro semestre de 2006, a cidade registrou 40 homicídios, contra 194 no mesmo período em 2005. Diadema é um dos municípios em que a queda de homicídios acelerou após a implantação da Lei Seca, que determina que todos os bares fechem após as 2… A decisão pela Lei Seca surgiu após estudo realizado em Diadema pelo instituto americano Alcohol Policy Initiatives Center, junto à Universidade Federal de São Paulo. A pesquisa constatou que 60% dos homicídios à noite ocorriam próximos a bares, e que a maioria dos envolvidos nesses crimes estaria sob efeito do álcool. O instituto também concluiu que Diadema tem uma das relações álcool/violência mais fortes do mundo… Depois de um ano da implantação da legislação na cidade, houve queda de 25,5% no número assassinatos. Em 2001, Diadema registrava anualmente 238 homicídios – a taxa, em 2005, foi de 103. A redução de mais de 50% deve-se à implantação de uma série de ações em diversos setores da sociedade, que resultaram também na diminuição nos casos de violência contra a mulher, nos acidentes de trânsito e no atendimento nos hospitais a pessoas alcoolizadas. É nesse conjunto de ações integradas que se apóia a secretária de defesa social de Diadema, Regina Miki.( Disponível em http://www.metodista.br/cidadania/numero-37/parcerias-reduzem-criminalidade-em-municipio/).
Leis municipais desta natureza, por servirem de fundamento ao exercício do Poder de Polícia, estabelecem sanções de natureza administrativa, cujos destinatários são os fiscais municipais que devem aplicá-las em face dos direitos, bens e interesses dos administrados, entretanto com observância do devido processo legal e das garantias aplicáveis.
Dentre as sanções administrativas que costumam ser previstas podemos elencar: a) interdição de atividades; b) fechamento de estabelecimentos; c) demolição de construções irregulares; d) embargo administrativo de obras; e) inutilização de gêneros e f) apreensão e destruição de objetos.
Tais medidas por serem manifestações do Poder e Polícia Municipal, possuem os atributos da discricionariedade, auto-executoriedade e coercibilidade.
Ainda consoante Alexandrino, acerca dos atributos do poder de polícia:
“ A Administração pode, em princípio, determinar, dentro dos critérios de oportunidade e conveniência, quais atividades irá fiscalizar num determinado momento e, dentro dos limites estabelecidos na lei, quais sanções deverão ser aplicadas e como deverá ser feita a graduação destas sanções…Na excelente definição de Hely Lopes Meirelles, a auto-executoriedade consiste na possibilidade que certos atos administrativos ensejam de imediata e direta execução pela própria Administração, independentemente de ordem judicial… o último atributo do poder de polícia, a coercibilidade, nos informa que as medidas adotadas pela Administração podem ser impostas coativamente ao administrado, ou seja, sua observância é obrigatória para o particular.”(Alexandrino: 2007, 182-183).
Impende salientar, por oportuno, que o Poder de Polícia Administrativo, relativos aos fiscais municipais, é diferente do Poder de Polícia de que são titulares os policiais civis ou militares.
Conforme a lição de Alexandrino e do Professor José dos Santos Carvalho Filho:
“ Por último, devemos distinguir a polícia administrativa da polícia de manutenção da ordem pública e da polícia judiciária. A primeira incide sobre bens, direitos e atividades, enquanto as outras atuam sobre as pessoas; a atuação da primeira esgota-se no âmbito da função administrativa, enquanto a polícia judiciária prepara a atuação da função jurisdicional penal; a polícia administrativa é exercida por órgãos administrativos de caráter fiscalizador, integrantes dos mais diversos setores da Administração Pública como um todo, ao passo que a polícia de manutenção da ordem pública e a polícia judiciária são executadas especificamente por órgãos de segurança(polícia civil ou militar).(Alexandrino: 2007,178-179).
Do exposto, leis municipais que servem de fundamento ao exercício do poder de polícia por parte de seus agentes fiscalizadores, não possuem natureza penal, pois, por disposição constitucional, cabe à União, privativamente, legislar sobre Direito Penal.
Logo, não cabe às autoridades policiais, civis ou militares, aplicar as sanções administrativas previstas em tais leis, sob pena de desrespeito ao Princípio da Legalidade Estrita e configuração de ato abusivo e ilegal.
5. Limites para a atuação conjunta de entes políticos
Entretanto, através de um convênio firmado entre o Estado-membro e o Município, diretamente interessados, existe a possibilidade de seus servidores compartilharem esforços e estrutura de trabalho em benefício da manutenção da ordem pública local.
Mas deve haver o cuidado para que as atribuições constitucionais sejam preservadas, pois convênio não é sinônimo de subversão da ordem jurídico-constitucional. Ou seja, o convênio não tem o condão de transformar fiscais municipais em policiais civis e militares e vice-versa.
Sobre o convênio sabemos que constitui um dos instrumentos à disposição do Poder Público pelo qual poderá associar-se a outras entidades públicas, objetivando a realização de objetivos institucionais de interesse mútuo, mediante a colaboração recíproca.
Nem sempre a utilização de convênios implica no repasse de verbas públicas, pois seu objetivo, em certas situações, pode ficar restrito ao estabelecimento de mútua colaboração para a prestação de serviços públicos.
Se, por ventura, o convênio firmado envolver o repasse de verbas públicas, será disciplinado pelo artigo 116 da Lei 8.666/93, cujo § 1º exige prévia aprovação do respectivo plano de trabalho proposta pela organização,o qual deverá ter, no mínimo os seguintes elementos: identificação do objeto a ser executado, metas a serem atingidas, etapas ou fases de execução, plano de aplicação dos recursos financeiros, cronograma de desembolso, previsão de início e fim da execução do objeto, outrossim, da conclusão das etapas ou fases programadas.
Normalmente, haja vista o princípio da legalidade, aplicável à Administração Pública, por meio do convênio, não é possível a delegação de serviços públicos de uma entidade à outra. Vale ressaltar que, algumas Constituições Estaduais, exigem expressa autorização por parte de seus Governadores, como requisito prévio, para que seus Secretários de Estado possam assinar convênios.
Para esclarecer satisfatoriamente a questão, imaginemos o exemplo exposto a seguir:
O Governador de determinado Estado-membro da Federação, encaminha projeto de lei à Assembléia Legislativa, propondo a criação de uma Delegacia de Polícia Civil especializada no combate dos crimes de perturbação do sossego. Após seguir todo o processo legislativo, previsto na Constituição Estadual, no Regimento Interno da Assembléia e nos demais dispositivos legais, a Delegacia vem a ser legalmente criada e instalada. Concomitantemente, a Câmara Municipal da Capital do respectivo Estado-membro, aprova projeto de lei que cria sanções administrativas para os proprietários de pontos comerciais que ultrapassem o horário de funcionamento estabelecido e para os proprietários de aparelhos que produzam sinais sonoros acima dos limites e horários permitidos.
Assim, ordinariamente, aos servidores públicos policiais lotados na respectiva Delegacia Especializada, caberia a prática dos atos jurídicos relacionados com a apuração das infrações penais respectivas e de polícia judiciária, relacionadas. Ou seja, instauração de procedimentos policiais por portaria ou em situação de flagrância( inquéritos policiais ou termos circunstanciados de ocorrência).
Aos fiscais municipais, no exercício do poder de polícia, caberiam a prática dos atos de fiscalização e a aplicação das sanções administrativas previstas na lei. Ademais poderiam se socorrer do auxílio das polícias civis ou militares nos casos de resistência, desacato ou desobediência por parte de administrados recalcitrantes.
Mas, conforme já salientado, autoridades policiais, civis ou militares, não poderiam aplicar as sanções administrativas, reservadas, por lei, aos fiscais municipais, ou seja: aplicar multas, interditar atividades, fechar estabelecimentos, demolir construções irregulares, embargar administrativamente obras, inutilizar gêneros alimentícios, apreender e destruir objetos.
Ressalte-se que a apreensão de objetos realizada por prate de autoridades policiais é um ato jurídico acessório que possui pertinência temática com um procedimento policial em andamento( inquérito policial ou termo circunstanciado de ocorrência), cuja justificativa é a questão probatória.
Apreensões de tal natureza são regidas pelos artigos 4º a 23, 118 a 124 do Código de Processo Penal Brasileiro e pelos artigos 74 e 100 do Código Penal Brasileiro.
Segundo as normas em tela, logo que tiver conhecimento da prática da infração penal, a autoridade policial deverá apreender os objetos que tiverem relação com o fato, após liberados pelos peritos oficiais. As coisas apreendidas que não interessarem mais ao processo, desde que não exista dúvida quanto ao direito do reclamante e que não consistam em coisas cujo fábrico, alienação, uso, porte ou detenção constitua fato ilícito, poderão ser restituídas pela autoridade policial ao lesado ou terceiro de boa-fé.
Dessarte, na esfera policial, não há espaço para apreensões autônomas. Se vierem a ocorrer, são ilegais por ofensa a um dos mais importantes direitos fundamentais, pois ninguém será privado de seus bens sem o devido processo legal( art. 5º, LIV da CF/88). Cabendo aos interessados a impetração de mandado de segurança visando a anulação do ato ilegal e a restituição do bem ao seu legítimo proprietário, possuidor ou detentor.
Já as apreensões de objetos promovidas pelos fiscais municipais, consoante já dito, constituem aplicações de sanções administrativas, provenientes do poder de polícia. Logicamente, também devem estar vinculadas a um processo administrativo de natureza administrativa, onde devem ser assegurados aos interessados os direitos e garantias do processo judicial, mormente o contraditório e a ampla defesa.
Na prática, por ocasião de uma atuação conjunta, entre policiais e fiscais municipais, caso a prova da perturbação do sossego alheio já esteja auferida por meio de prova idôneo, tal qual a medição em aparelho de decibelímetro, por exemplo, em nosso entendimento, não haveria mais justa causa para a apreensão do objeto emissor de sinais sonoros por parte da polícia.
A não ser que se desejasse submeter o mesmo a exame pericial, mas pensamos não haver mais justa causa para este desiderato diante da falta de interesse e também por um princípio de economia processual e por questões de razoabilidade.
Restaria apenas a possibilidade da apreensão do objeto por parte dos fiscais municipais caso tal medida estivesse prevista em lei como sanção administrativa.
6. Conclusões.
Delegacias de Polícia Civis, comuns ou especializadas, Centrais de Flagrante e demais órgãos administrativos da Administração Pública Direta Estadual, devem ser criadas mediante proposta de lei, em sentido estrito, cuja iniciativa é privativa do Chefe do Poder Executivo Estadual, a qual deverá seguir o processo legislativo previsto para a tramitação de propostas similares na respectiva Assembléia Legislativa Estadual.
No âmbito da Assembléia Legislativa o projeto de lei em tese será discutido em comissões legislativas de insofismável valor, ou seja, Comissão de Constituição e Justiça, Comissão de Segurança Pública, Comissão dos Direitos Humanos, dentre outras, com o objetivo de evitar que normas inconstitucionais, utilitaristas, imediatistas, eleitoreiras, ilegais, enfim, entrem em vigor.
Órgãos administrativos não podem ser criados mediante Decretos e tampouco através de atos administrativos normativos.
Não obstante a proibição retrodita, caso um órgão público fosse criado mediante tais instrumentos ilegais, poderiam ser adotadas as seguintes providências: a) o Poder Legislativo Estadual, ao tomar ciência do fato, sustaria os atos normativos do Poder Executivo que exorbitassem do poder regulamentar; b) o Poder Judiciário, caso fosse provocado, exerceria o controle de constitucionalidade sobre os atos normativos que deram origem aos órgãos públicos e c) caberia a responsabilidade política do agente público responsável pelo desrespeito às Constituições Federal e Estadual.
Leis municipais que servem de fundamento para o exercício do Poder de Polícia Administrativa, devem ser aplicadas pelos respectivos fiscais municipais.
É possível que policiais( civis e militares) atuem em regime de colaboração juntamente com fiscais municipais objetivando a manutenção da ordem pública local. Entretanto, as atribuições legais e constitucionais de ambos devem ser preservadas.
A apreensão de objetos por parte de autoridades policias se dá por questões probatórias no âmbito de procedimento penal em andamento ou por ser instaurado.
Já a apreensão de objetos por parte de fiscais municipais tem a natureza de aplicação de penalidade administrativa, também no âmbito de um processo administrativo municipal.
Contra apreensões ilegais, que privem os titulares do exercício do direito de propriedade, caberia ao interessado impetrar Mandado de Segurança por ofensa ao Direito Fundamental do devido Processo legal insculpido no art. 5º da CF/88.
7. Bibliografia.
ALEXANDRINO, Marcelo. Direito Administrativo. São Paulo: Editora Impetus, 2007;
FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Editora Lúmen Júris, 22ª Edição, 2009;
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. São Paulo: Editora Atlas S.A, 2007;
MEIRELES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo.Editora Malheiros, 2004;
MELO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Editora Malheiros, 36ª Edição, 2009;
PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. São Paulo: Editora Atlas, 22ª Edição, 2009;
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Editora Malheiros, 2007;
Por FLÁVIO CRISTIANO COSTA OLIVEIRA e SÉRGIO LUIS RÊGO DAMASCENO
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