1. Introdução
A discussão sobre os reais limites constitucionais e infraconstitucionais da atuação das mais diversas instituições públicas tem granjeado forte debate de muito apelo midiático e pouco viés jurídico.
Não se pode discutir este tipo de questão de forma passional, sob o risco de apearmos da boa técnica e darmos rédeas à passionalidade dogmática.
É neste sentido que alguns dos pontos de vista aqui esposados foram fruto da revisão de posições doutrinárias passadas do autor, numa espécie de mea culpa veiculada com a presente exposição.
Nossa lei não estabelece exclusividade em várias funções institucionais públicas, cabendo a legitimidade concorrente em boa parte de inciativas erroneamente tidas como exclusivas. O que aqui se pretende demonstrar é um aspecto em particular desta interpretação errônea.
2. O Delegado de Polícia
O Delegado de Polícia é, essencialmente, de fato, agente político, servidor público estadual ou federal, aprovado em concurso público de provas e títulos, onde se exige, dentre outros requisitos, sua formação em curso superior de Direito.
Ao contrário de muitos outros países, ao Delegado de Polícia no Brasil não é exigida apenas a formação técnica, mas também, particularmente, a científica. Com efeito, enquanto diversos países (dentre eles o mais famoso sendo os Estados Unidos) utilizam-se da polícia como mera força investigativa mediante eleição e não concurso público, sem a exigência do diploma em curso superior de Direito, no Brasil ao Delegado de Polícia exige-se que apresente títulos em concurso público, dentre os quais o diploma de formação superior jurídica.
Isto torna a polícia judiciária brasileira peculiar, sendo o Delegado de Polícia, ao contrário do que se vê em outros países, verdadeiro operador do Direito, autêntico juiz de instrução de fato, responsável pela primeira e essencial análise jurídica da conduta que se apresenta, pelo primeiro juízo de valor necessário à prestação da segurança pública e mesmo da persecução penal.
Assim é que, em nota característica, o Delegado de Polícia é o único agente, além do Juiz de Direito, que tem poderes para, ao lhe ser submetida a conduta criminosa, decidir pela manutenção ou não da prisão. Ao lhe ser apresentado preso em flagrante, pode decidir o Delegado por manter-lhe a prisão ou, ausente o supedâneo legal respectivo, conceder-lhe a liberdade. Ninguém mais, na seara criminal, pode fazê-lo, além destes dois servidores públicos, magistrado e autoridade policial.
Igualmente, alguns atos de investigação criminal, seja ela desenrolada em qualquer foro, somente poderão ser desempenhadas pelo Delegado de Polícia. Um exemplo é a nomeação de perito para realização de prova técnica necessária em sede de inquérito policial. Caso esta nomeação seja necessária fora do inquérito policial, mas ainda em sede de investigação criminal promovida por qualquer outra instituição, necessário será que a autoridade investigante o requeira ao judiciário, porque a lei não lhe contemplará autonomia para fazê-lo de per si.
Há casos, ainda, em que nem mesmo a autoridade judiciária poderá desempenhar o ato pessoal e diretamente. Um exemplo é a interceptação telefônica. O artigo 6º da Lei nº 9296/96 estabelece expressamente que somente a autoridade policial (o Delegado de Polícia) supervisionará, conduzirá tal procedimento.
Assim, qualquer outra instituição que promova a interceptação telefônica sem ciência e supervisão pelo Delegado de Polícia estará incorrendo em crime e confeccionando prova ilícita.
O Ministro Celso de Mello, do Supremo Tribunal Federal, não à toa, mas por conhecimento jurídico e correta valoração de atribuições institucionais do Delegado, disse, com razão, ser tal profissional “o primeiro garantidor da legalidade e da justiça”.
Por tudo isto, dada sua feição jurídica, o Delegado de Polícia tem legitimidade para propor determinadas medidas que a lei não exprime como privativas ou exclusivas de ninguém. É o que se verá a seguir
3. Legitimidade para propor inquérito civil
Esta é, de longe, a mais polêmica parcela desta discussão. Inúmeros artigos científicos, pareceres, verbetes de enciclopédia, quando referem-se ao inquérito civil, mencionam sempre que cabe sua iniciativa exclusivamente ao Ministério Público. No entanto, não é o que diz a lei.
Realmente, cabe aqui analisar o que dizem a Constituição Federal e a Lei nº 7.347/85. O § 1º do artigo 8º da referida Lei nº 7.347/85 assim estabelece:
§ 1º O Ministério Público poderá instaurar, sob sua presidência, inquérito civil, ou requisitar, de qualquer organismo público ou particular, certidões, informações, exames ou perícias, no prazo que assinalar, o qual não poderá ser inferior a 10 (dez) dias úteis.
Em nenhum dispositivo da referida lei há qualquer menção à exclusividade do Ministério Público para a instauração do inquérito civil. Pelo contrário, ao especificar alguma legitimidade, no caso para ação civil pública, a referida lei amplia as possibilidades, até mesmo a associação cujos fins sejam a defesa dos valores ali esposados. Na defesa da ordem pública e social, a Associação dos Delegados de Polícia do Brasil poderia inserir-se neste rol.
A Constituição Federal, em seu artigo 129, estabelece:
Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público:
…
III – promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.
Como se nota, não há aí nenhum vocábulo, expressão, menção, ressalva, dubiedade, nada enfim, que leve à conclusão de que tal iniciativa compete exclusivamente, privativamente, ao Ministério Público. Ao contrário, o que se vê é que o referido artigo é preciso, claro, quando quer tratar da exclusividade, quando menciona a exclusividade da titularidade da ação penal (inciso I). Fora isto, não há mais ressalvas.
A leitura sistêmica, em uma visão periférica mais aberta, demonstra que o mesmo artigo 129 assim preleciona:
§ 1º – A legitimação do Ministério Público para as ações civis previstas neste artigo não impede a de terceiros, nas mesmas hipóteses, segundo o disposto nesta Constituição e na lei.
Em outras palavras, ao mesmo tempo em que o artigo 129 traz de forma expressa qual a função privativa do Ministério Público, não traz ele qualquer reserva quanto à legitimidade para propor o inquérito civil, chegando mesmo a dispor que a legitimação para as ações ali previstas não impede a de terceiros, segundo o disposto na constituição e nas leis.
E a constituição e as leis não trazem qualquer cláusula de exclusividade nem impedimento de nenhuma ordem à iniciativa de terceiros ao inquérito civil. E nem poderia ser de outra maneira, posto que restringir a iniciativa seria restringir o acesso à justiça, seria tolher o exercício da cidadania e de direitos e garantias fundamentais ligados ao meio-ambiente, às relações de consumo, dentre muitos outros, e dos quais o Ministério Público não é o único guardião.
Na nobre ação de zelar pela segurança pública, inclui-se a guarda da ordem pública, financeira e econômica, paz social, meio-ambiente, relações de consumo, de trabalho, dentre outros. Não é à toa que possuímos Delegacias de Polícia especializadas em proteção a estas áreas citadas. O que se faz ali? Nada mais nada menos do que a defesa dos bens jurídicos ameaçados pelas condutas contrárias a tais instituições dos direitos humanos fundamentais.
Neste sentido, o Delegado de Polícia, que muitas vezes toma contato com o problema antes de qualquer outro órgão público, na qualidade de primeiro garantidor da ordem pública e social, é também agente político habilitado a tal garantismo.
A expressão “funções institucionais” contida no caput do artigo 129 da constituição federal não se confunde com ideia de legitimidade privada ou exclusiva. Segundo os mais abalizados dicionários da língua portuguesa, a palavra “institucional” traz apenas a referência a uma instituição, relativo a uma organização institucional, porém nunca algo exclusivo. Ou seja, o inquérito civil é função da instituição ali mencionada, isto não se discute, porém não é função exclusiva ou privativa de tal instituição. Esta última ilação só pode ser construída pela imaginação ou pela política, mas nunca pela lei.
Apenas para exemplificar, a função de investigar crimes é institucional da polícia civil, porém é exercida também por outras instituições.
4. Conclusão
Assim, é forçoso concluir que o Delegado de Polícia, como agente garantidor da ordem pública, econômica, financeira e social, e de peculiar formação jurídica superior igual à formação do Promotor de Justiça e do Juiz de Direito, age cotidiana e institucionalmente na defesa dos bens jurídicos e coletivos lesados pelas condutas ofensivas não só à liberdade individual e a vida, mas também aos direitos difusos e coletivos, consumidor, acidentes de trabalho, idosos, adolescentes, meio-ambiente e muitos outros. Isto lhe confere legitimidade formal e material para instauração do inquérito civil.
Por outro lado, não há nenhum dispositivo legal constitucional ou infraconstitucional que declare ser a instauração do inquérito civil atribuição privativa ou exclusiva do Ministério Público. Isto também confere legitimação ao Delegado de Polícia para ta medida.
Sobre o autor
Líbero Penello de Carvalho Filho
Delegado de Polícia. Graduado em Direito. Especialista em Direito e Processo do Trabalho. Escritor. Pesquisador. Professor universitário de graduação em Direito e pós-graduação em Direito e em Gestão Pública. Membro do IHEJ – Institut des Hautes Etudes sur la Justice Paris, França. Membro da ICLS – International Criminal Law Society (ICLS) / Gesellschaft für Völkerstrafrecht – Berlim, Alemanha. Sócio efetivo do Instituto Brasileiro de Direito Social Cesarino Júnior (Seção brasileira da “Société Internationale de Droit du Travail et de la Sécurité Sociale” – SIDTSS). Membro do Instituto Brasileiro de Administração do Sistema Judiciário – IBRAJUS. Membro do Instituto Histórico e Geográfico do Espírito Santo. Membro da Société française pour le droit international – Université Paris Ouest Nanterre La Défense
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