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Crítica da relação entre a Polícia e o Poder Executivo

por MARCELO FERNANDES DOS SANTOS

JURÍDICO
Crítica da relação entre a Polícia e o Poder Executivo
Msc. Flávio Cristiano Costa Oliveira

JURÍDICO

{loadposition adsensenoticia}Do autor: Flávio Cristiano Costa Oliveira é Mestre em Direito Constitucional, Especialista em Direito Empresarial, Ex-advogado, ex-professor da UESPI, ex-professor da FAESF, atualmente professor do IFPI e Delegado da Polícia Civil pelo Estado do Piauí.

Sumário:  Introdução; 1.Ameaça à independência entre os Poderes; 2. Possibilidade de ingerências políticas; 3. Obstáculo ao surgimento de mecanismos de garantia de independência funcional; 4. Distanciamento entre a Justiça e as polícias civis e 5. Exclusão da participação da sociedade na gestão policial.

INTRODUÇÃO.

Os fatos cotidianos demonstram que a efetividade dos Direitos Humanos no Brasil ainda faz parte de um processo histórico em plena construção.
O estudo da realidade institucional dos órgãos policiais, sua relação com o poder instituído e com a temática da segurança pública, possui dupla pertinência  com o tema dos direitos humanos. Primeiro, porque toda pessoa tem direito à vida, à liberdade e à segurança pessoal. Segundo, porque a vontade do povo será a base  da autoridade do governo( artigos III e XXI da Declaração Universal dos Direitos Humanos).
Nele, a defesa da democratização, o processo de emancipação e de despolitização dos corpos de polícias civis são defendidos como condições necessárias para torná-las instituições republicanas; verdadeiros instrumentos à serviço da proteção aos Direitos Humanos, uma vez que, num passado não tão remoto, as polícias da atualidade, sob a influência ideológica de outrora, simbolizavam menos garantia do que ofensas a esses direitos históricos.

1. AMEAÇA À INDEPENDÊNCIA ENTRE OS PODERES.

O mecanismo da separação entre os Poderes da soberania compõe parte do núcleo de gravidade do Estado Liberal.

O Estado Liberal, que historicamente sucedeu o modelo de Estado Absolutista, foi construído pelo caminho revolucionário, tendo por beneficiária a classe social burguesa.

A burguesia cuidou de limitar o poder do Estado através do seu fracionamento e de fórmulas representativas, com o intuito de se apoderar da máquina governamental e governar em proveito próprio.

Assim, o objetivo maior da fórmula separatista era prevenir a concentração de poder nas mãos de um ramo único da autoridade pública. Uma maneira de equilibrar e harmonizar os ramos da soberania conforme seus interesses econômicos.

O aperfeiçoamento da teoria foi obra de Charles-Louis de Secondat ou Barão de La

Bréde e de Montesquieu em sua obra Do Espírito das Leis.

Segundo José Afonso da Silva: “O princípio da separação de poderes já se encontra sugerido em Aristóteles, John Locke e Rousseau, que também conceberam uma doutrina da separação  de  poderes.”  (SILVA,  2007:  109).  Assim,  logo  foi  incorporado  ao  texto  da declaração dos direitos do homem e das Constituições modernas.

No estágio atual de evolução do princípio, Paulo Bonavides considera a separação dos poderes “a mais sólida garantia constitucional do Estado de Direito … o alicerce jurídico de todas as Constituições já  promulgadas … uma de suas colunas-mestras de sustentação e reconhecimento … da qual não se pode prescindir sem correr o risco de recair nos regimes de exceção e arbítrio”. (BONAVIDES, 2003:31).

O Princípio da Separação dos Poderes está previsto no artigo 2º da Constituição da República   Federativa  do  Brasil  de  1988  como  um  dos  seus  princípios  fundamentais, acobertado inclusive, pela imutabilidade das cláusulas pétreas previstas no artigo 60.

A expressão Divisão dos Poderes constitui uma impropriedade, pois o Poder Político é soberano, o que lhe confere as características de unidade, indivisibilidade e indelegabilidade.

O que ocorre é a divisão de funções entre os órgãos constitucionais, através dos quais o Estado exerce as funções do Poder Político. Daí termos as funções: legislativa, executiva e jurisdicional.

Segundo Silva: “a função executiva se distingue em função de governo, com atribuições políticas, co-legislativa e de decisão, e função administrativa, com suas três missões básicas: intervenção, fomento e serviço público”. (2007: 108).

Talvez por sua missão tradicional de executar as leis, ao Executivo tenha sido reservada a competência de gerir os organismos responsáveis pela segurança.

Entretanto, se juridicamente, as polícias são órgãos vinculados à Administração Pública do Executivo,  responsável pela prestação do serviço de segurança pública interna, sob a perspectiva sociológica são uma  força, um poder de fato, com a mesma natureza daquelas formas antigas que pela coação das armas  formaram, expandiram ou destruíram reinos e impérios: que forjaram, enfim, o modelo de Estado Antigo.

Destarte,  por  essa  peculiaridade,  sua  situação  institucional  deve  ser  devidamente arquitetada para que as polícias não sejam manipuladas para agirem contra os interesses da sociedade e das demais parcelas da soberania.

Do Estado  moderno  absolutista  ao  Estado  neoliberal,  as  forças  responsáveis  pela segurança interna e externa das nações, sempre estiveram subordinadas ao Executivo.

Thomas Hobbes, principal teórico do Estado moderno absolutista em sua fase secular, acerca da relação entre o soberano e a força necessária para garantir a segurança dos súditos, escreveu que:

É nele que consiste a essência do Estado, que pode ser assim definida: uma grande multidão institui a uma pessoa, mediante pactos recíprocos uns com os outros, para em nome de cada um como outrora, poder usar a força e os recursos de todos, da maneira que considerar conveniente, para assegurar a paz e a defesa comum. Soberano é aquele que representa essa pessoa. Dele se diz que possui o poder absoluto. Todos os outros são súditos. (HOBBES,
2004: 131).

Os próprios filósofos contratualistas, responsáveis pelas bases doutrinárias do Estado Liberal, seguiram a mesma linha de pensamento de Thomas Hobbes quanto à relação entre o Executivo e o uso da força.

Jean-Jacques Rousseau, em sua obra Do Contrato Social, ao associar o Poder Executivo à força física que, nos corpos políticos, é responsável pelas ações, indiretamente acabou por fornecer amparo teórico para fundamentar a relação histórica de subordinação entre os corpos de polícia e o Poder Executivo. Assim, segundo Rousseau:

Toda ação livre tem duas causas, que concorrem a produzi-la: uma moral, que é a vontade que determina o ato; a outra física, que é a potência que o executa. Quando eu me dirijo a um objeto, necessário é primeiramente que eu lá queira ir; em segundo lugar, que os pés me levem. Queira um paralítico correr, não o queira um homem ágil, ambos ficarão quietos. Há no corpo político os mesmos motores; nele se distinguem também a força e a vontade; esta sob o nome de poder legislativo, aquela sob o de poder executivo, e sem o concurso desses dois poderes nada se faz ou deve fazer na sociedade política. (ROUSSEAU, 2007: 59).

John Locke, em sua obra o Segundo Tratado Sobre o Governo, também realiza a associação entre a força do Estado e o Poder Executivo.

Embora, como vimos, os poderes executivo e federativo de uma comunidade sejam de fato distintos entre si, seria de pouco proveito separá-los e colocá- los em mãos de pessoas distintas. Ambos exigem a força da sociedade para seu exercício, e é quase impraticável colocar-se a força do Estado em mãos distintas e não subordinadas, ou seja, os poderes executivo e federativo em pessoas que poderiam divergir, levando com isso a força da sociedade a ficar sob comandos diferentes, o que, em muitos casos, poderia ocasionar desordens e desastres. (LOCKE, 2004:107-108).

Por último,  no  mesmo  sentido,  Montesquieu,  em  sua  obra  Do  Espírito  Das  Leis, defendia  que  o  exército  e  as  questões  de  segurança  deveriam  permanecer  nas  mãos  do monarca, haja vista a necessidade  de uma resposta rápida baseada mais na ação do que na deliberação.

Há em cada Estado três espécies de poder: o poder legislativo, o poder executivo  das  coisas  que  dependem  do  direito  das  gentes,  e  o  poder executivo daquelas que dependem do direito civil … Pelo segundo, determina a  paz  ou  a  guerra,  envia  e  recebe  embaixadas,  estabelece  a  segurança, previne invasões. Pelo terceiro, pune os crimes ou julga as questões dos indivíduos.   Chamaremos   este   último   de   poder  de  julgar   e  o  outro chamaremos, simplesmente, o poder executivo do Estado … O poder executivo deve permanecer nas mãos de um monarca, porque essa parte do governo, que quase sempre tem necessidade de uma ação instantânea, é mais bem administrada por um só do que por vários; enquanto o que depende do poder legislativo é, não raro, mais bem ordenado por muitos do que por um só … O exército, uma vez estabelecido, não deve depender imediatamente do corpo legislativo, mas do poder executivo; e isso em virtude da natureza da coisa; sua existência consiste mais na ação que na deliberação. (MONTESQUIEU, 2004: 165-166, 170 e 174).

Assim,   sejam   Constituições   liberais   derivadas   de   assembléias   constituintes   ou outorgadas, sejam repúblicas ou monarquias constitucionais, a subordinação dos organismos responsáveis pela segurança vinculados ao poder executivo auxiliou a construir um cenário propício ao desequilíbrio entre os poderes pelo uso da força, mormente nos momentos de crise institucional.   Sobre o Poder Executivo diz Paulo Bonavides:

O Executivo, o mais suspeito dos instrumentos de ação, por ser exatamente aquele mais sujeito a desvios de comportamento quando seu exercício não se acha rodeado das garantias acauteladoras de sua legitimidade … O presidente acha-se fadado a se tornar sempre a eminência parda do regime, o centro de gravidade de uma poderosa influência pessoal à sombra do poder, a espada que há de pender sobre o Parlamento. (BONAVIDES, 1996: 77 e 85).

Na  história  do  Brasil,  podemos  citar  alguns  exemplos  desses  desvios  do  Poder Executivo  encorajados, também, pela soberania exercida sobre os instrumentos de força do Estado. Os exemplos são de Paulo Bonavides:

a) o ato imperial de dissolução da Constituinte de 1823 e outorga da Carta de
1824, por Dom Pedro I, baseada em princípios absolutistas e liberais;
b) no primeiro reinado, duras repressões por parte de Dom Pedro I contra os patriotas da legitimidade, os integrantes da Confederação do Equador, símbolo de resistência ao despotismo;
c) quatro ditaduras, uma das quais com duração de vinte anos, sete golpes de
Estado  ostensivos  –  o  da  implantação  da  República,  o  da  deposição  de
Deodoro, o da queda de Washington Luis, o da derrubada de Getúlio e do
Estado Novo, o da deposição de João Goulart, o do AI-5 e o da Junta Militar que outorgou a Emenda 1, sem falar de atos institucionais, fechamento e recesso do Congresso Nacional. (BONAVIDES,1996: 82)

Vale acrescentar, a manipulação ideológica que, durante os regimes de exceção no Brasil, os  corpos  policiais sofreram de seus dirigentes políticos no sentido de passarem de órgãos de segurança para órgãos de polícia política. É inegável que a relação de subordinação com o poder executivo foi essencial para a ocorrência desse processo.

A relação  de  dependência  entre  a  polícia  e  a  política  impede  que  esta  crie  uma identidade própria, que seus membros possuam um sentimento de identificação com o órgão e que estes tenham condições  de desenvolver uma percepção geral e crítica do seu papel no ambiente  institucional  e  social.  O  pensamento  policial  muda  à  mercê  da  duração  dos mandatos dos chefes do Poder Executivo.

Esse é o mesmo posicionamento defendido pelo Deputado Federal Regis de Oliveira, relator da comissão especialmente designada para emitir parecer sobre a proposta de emenda à Constituição  Federal  de   1988  de  Nº  549/2006.  Preliminarmente,  ao  fazer  uma  breve retrospectiva histórica sobre a situação dos delegados de polícia, ele ressaltou que:

Durante o período da ditadura, o setor de inteligência da Polícia Civil foi utilizado indevidamente para reprimir a ação de adversários políticos, estudantes artistas e líderes operários, sob o olhar complacente dos demais órgãos. É relevante esclarecer que tal situação ocorreu à revelia de seus dirigentes, porque a Polícia Judiciária, sem autonomia funcional e administrativa, foi literalmente obrigada a participar desse movimento de opressão, sendo utilizada pelo Chefe do Poder Executivo como uma arma contra os seus inimigos. Após o regime de exceção, as autoridades policiais passaram a sofrer, de forma implacável, represália política, pela atividade repressiva que exerceram naquela época difícil e tumultuada. A estratégia estabelecida para se vingar da atuação dos delegados de polícia durante o regime militar foi aviltar os seus salários e jogá-los na vala comum do funcionalismo    público.    (Disponível    em: <http://www.camara.gov.br/sileg/Prop_Detalhe.asp?=149438.   Acesso   em: 16/08/2007).

A  revolução  tecnológica  que  mudou  os  hábitos  de  toda  a  humanidade,  também influenciou os modelos de policiamento. Ao ingressar na fase de inteligência, juntamente com seus superiores e chefes  políticos, a polícia uniu ao seu poder de fato, o poder advindo da informação. Os governos trataram de equipar suas polícias com modernos equipamentos de escuta e sofisticados programas de computador.

Entretanto, a legitimidade do domínio do Poder Executivo sobre esses especializados mecanismos  e  seus  operadores  policiais  foi  suscitada,  indiretamente,  em recente  matéria denominada À Sombra do Estado Policial, veiculada na revista Veja, (edição 2.022 -ano 40- Nº 33 de 22 de agosto de 2007), onde os ministros do Supremo Tribunal Federal, órgão de cúpula do Poder Judiciário no Brasil, queixavam-se de escutas clandestinas promovidas por setores da Polícia Federal, denominados de banda podre, para identificar o  cunho ilegal e política das escutas.

Na referida matéria, segundo o ministro do Supremo Tribunal Federal, Gilmar Mendes: “A Polícia Federal se transformou num braço de coação e tornou-se um poder político que passou a afrontar os outros poderes”. (p.54)

Celso  de  Mello,  também  ministro  da  suprema  corte  brasileira,  afirmou  que:  “É intolerável  essa  atmosfera  que  vivemos,  com  a  conduta  abusiva  de  agentes  ou  órgãos entranhados no aparelho de  estado. A interceptação telefônica generalizada é indício e ensaio de uma política autoritária.” (p.52)

Policarpo Junior, autor do citado artigo afirma que:

Os abusos no comportamento da PF [Polícia Federal], no entanto, não se esgotam   nas   suspeitas   de   grampo   ilegal.   Também   há   suspeitas   de manipulação  do  conteúdo  de  gravações  feitas  legalmente.  Pela  lei,  os policiais precisam transcrever todo o diálogo telefônico monitorado, e não apenas um resumo. Hoje, pinça-se o que a polícia quer e o que acha que deve ser informado. Os juízes também decidem com base em extratos. Isso é muito arriscado, diz o ministro Marco Aurélio. (p.56).

Ocorre que esses casos de suspeita de abuso do poder tecnológico não se restringem ao âmbito da polícia judiciária da União, mas também às Polícias Civis, policias judiciárias dos Estados da União.

Outro caso emblemático de suspeita de abuso de poder do executivo sobre a moderna inteligência  policial  ocorreu  no  Rio  Grande  do  Norte,  em  que  o  Corregedor  Geral  da Secretaria Estadual de Segurança Pública e da Defesa Social denunciou ter sido exonerado do seu cargo por ter investigado o Secretário de Segurança Pública do Governo Estadual por mau uso de um sistema de interceptação telefônica, chamado Guardião. O guardião é um sistema de    software    e    hardware    capaz    de    gravar    simultaneamente    centenas    de    ligações. (disponível  em:  http://www.direitos.org.br/index2.php?option=com_content&task=view&id=721&pop =2&page=0&Itemi. Acesso em: 19/09/2007).

A partir dos exemplos demonstrados, podemos inferir que o Poder Executivo, seja Federal ou  Estadual, carece de legitimidade histórica para exercer, com exclusividade, o comando supremo sobre os corpos de polícias, federais ou estaduais.

Não obstante a organização das polícias ser feita mediante processo legislativo com a participação  do  Poder  Legislativo  e  do  Poder  Executivo  e,  outrossim,  dispor  o  Poder Judiciário de exercer o controle de validade das leis, em momentos de crise institucional tais competências são apenas o pano de fundo da prevalência do Poder Executivo sobre o uso da força.

Já é tão constitutivo da essência do Poder Executivo mandar nas polícias, que uma tentativa de emancipação destas pela via do Poder Constituinte Derivado, poderia enfrentar alegativas de que tal desiderato estaria infringindo a cláusula pétrea da separação dos Poderes (inciso III,§ 4º do artigo 60 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988).

Assim, haja vista a herança histórica do comando exercido pelo Poder Executivo sobre as polícias ter  se  tornado uma cultura tão arraigada ao nosso pensamento constitucional, o Projeto de Emenda  Constitucional  Nº 184/07 de autoria do Deputado Federal Laerte Bessa (PMDB do DF) e demais co-autores, que dispõe sobre a autonomia das Polícias Judiciárias, em várias passagens ainda mantém a presença do Poder Executivo nos assuntos referentes às Polícia Civis.

É insofismável que o referido projeto de emenda constitucional propõe avanços tais como: a) a inclusão dos delegados de polícia no quinto constitucional, b) a previsão de crime de responsabilidade para os atos do Poder Executivo que atentem contra o livre exercício da polícia judiciária, c) o tratamento das polícias  judiciárias no capítulo que trata das funções essenciais  à  Justiça  e  d)  a  retirada,  expressa,  das  polícias   judiciárias  da  situação  de subordinação em relação aos Governadores dos Estados.

Entretanto, ainda prevê o formato unipessoal dos cargos de direção das polícias civis estaduais e, inclusive, a possibilidade de nomeação e de destituição dos Delegados-Gerais das

Polícias Civis dos Estados por iniciativa dos respectivos Governadores, aos quais também ficou  facultada   a   iniciativa  das  Leis  Complementares  Estaduais  que  estabelecerão  a organização, as atribuições e o estatuto de cada instituição. (Anexos)

É sabido que a nova visão da teoria da separação de poderes sugere novas maneiras de relacionamento  entre os órgãos legislativo, executivo e judiciário, rumo a um processo de colaboração e não de separação.

Destarte, como forma de aprimorar o atual sistema de freios e contrapesos, buscando atingir   um   ponto   de   equilíbrio   ideal,   as   polícias   civis   deveriam   ser   emancipadas, completamente, de qualquer forma de dependência em relação ao Poder Executivo.

Através de uma emenda constitucional, que elevasse as Polícias Civis à categoria de uma instituição  com autonomia administrativa, financeira e orçamentária, seria possível a criação de novas leis de organização para as polícias civis, dotando-as de órgãos com formato colegiado, com, inclusive, a inserção de  outros mecanismos legais, ou seja, a criação de garantias pessoais e institucionais de independência funcional, que reforçariam o combate ao risco de ingerências políticas.

A participação dos membros do Poder Judiciário, do Ministério Público, da sociedade civil, da  advocacia pública e particular e de representantes de todas as carreiras policiais (delegados de polícia, agentes de polícia, escrivães e peritos) dentro de um órgão colegiado de direção da Polícia traria os seguintes  benefícios: a) garantia de independência institucional contra as interferências políticas do Poder Executivo;  b)  inclusão e aproximação entre as polícias civis e as demais carreiras jurídicas e c) reforço à teoria dos freios e contrapesos, d) desnecessidade futura de criação de órgãos de controle externo das polícias civis  como o Conselho  Nacional  de  Justiça  e  o  Conselho  Nacional  do  Ministério  Público  e  e) democratização.

Uma proposta nesse sentido, não estaria infringindo a cláusula pétrea contida no inciso III do § 4º do artigo 60 da Constituição Federal. Pelo contrário, o equilíbrio proporcionado pela mudança, garantiria, ainda mais, a separação harmônica entre os poderes, protegida pela referida cláusula de imutabilidade.

Principalmente se considerarmos que, atualmente, o princípio da separação dos poderes já não possui os mesmos contornos propostos por Montesquieu, pois:

[…]  nem  a  divisão  de  funções  entre  os  órgãos  do  poder  nem  sua independência    são    absolutos.    Há    interferências,    que    visam    ao estabelecimento de um sistema de freios e contrapesos, à busca do equilíbrio necessário à realização do bem da coletividade e indispensável para evitar o arbítrio e o desmando de um em detrimento do outro e especialmente dos governados. (SILVA, 2007: 110).

O Ministério Público, após alcançar certo nível de autonomia e independência, passou a desempenhar considerável papel de garantidor da Separação entre os Poderes. Assim, segundo Alexandre de Moraes:

Dessa forma, o legislador constituinte criou, dentro do respeito à teoria dos freios   e   contrapesos   (cheks   and   balances),   um   órgão   autônomo   e independente deslocado da estrutura de qualquer dos Poderes do Estado, um verdadeiro fiscal da perpetuidade da federação, da Separação de Poderes, da legalidade e moralidade pública, do regime democrático e dos direitos e garantias individuais: O Ministério Público.  (2007: 614)

Defender a permanência da relação de subordinação entre a polícia e o Executivo é insistir  na  permanência  de  um  modelo  superado  de  insofismável  orientação  liberal.  A hegemonia do Executivo  sobre as polícias se coaduna com as hodiernas necessidades do neoliberalismo globalizado. Ela representa a segurança, a estabilidade e a certeza, incluídas num conceito de ordem pública, perfeitamente ajustado às necessidades dos mercados e das finanças.

2. POSSIBILIDADES DE INGERÊNCIAS POLÍTICAS.

O governo é uma expressão aplicável aos três órgãos constitucionais responsáveis pelo exercício das funções do poder político do Estado.

Nessa perspectiva, a atividade governamental depende da harmonia entre os trabalhos do Legislativo, do Executivo e do Judiciário.    A dinâmica do regime de colaboração se dá, resumidamente, da seguinte forma:

Se ao Legislativo cabe a edição de normas gerais e impessoais, estabelece-se um processo para sua formação em que o Executivo tem participação importante, quer pela iniciativa das leis, quer pela sanção e pelo veto. Mas a iniciativa legislativa do Executivo é contrabalançada pela possibilidade que o Congresso tem de modificar-lhe o projeto por via de emendas e até de rejeitá-lo. Por outro lado, o Presidente da República tem o poder de veto, que pode exercer em relação a projetos de iniciativa dos congressistas como em relação às emendas aprovadas a projetos de sua iniciativa. Em compensação, o Congresso, pelo voto da maioria absoluta de seus membros, poderá rejeitar o veto, e, pelo Presidente do Senado, promulgar a lei, se o Presidente da República  não  o  fizer  no  prazo  previsto  (art.  66).  Se  o  Presidente  da República   não   pode   interferir   nos   trabalhos   legislativos,   para   obter aprovação rápida de seus projetos, é-lhe, porém, facultado marcar prazo para sua apreciação, nos termos dos parágrafos do art.64. Se os Tribunais não podem    influir    no    Legislativo,    são    autorizados    a    declarar    a inconstitucionalidade das leis, não as aplicando neste caso. O Presidente da República  não  interfere  na  função  jurisdicional,  em  compensação  os ministros dos tribunais superiores são por ele nomeados, sob controle do Senado  Federal,  a  que  cabe  aprovar  o  nome  escolhido  (art.  52,  III,  a). (SILVA, 2007: 110-111).

Uma visão ética da política aplicável ao Poder Executivo, dentro desse mecanismo de freios  e  contrapesos,  significa  o  exercício  de  suas  funções  governamentais  visando  à promoção do bem público e dos valores fundamentais consagrados pela Constituição Federal.

Entretanto, também é possível construirmos um conceito negativo de política aplicável ao  Executivo,  conseqüência  da  queda  do  nível  moralidade  que,  hodiernamente,  atinge considerável parcela da humanidade. Segundo Bonavides (): “A queda moral das lideranças desenha-se  a  cada  passo  em  virtude  da  gangrena  de  corrupção  que  invade  e  afeta  os principais órgãos e tecidos do corpo administrativo da Nação”. (1996:18)

Destarte, o Executivo atua politicamente de forma negativa quando cumpre seu papel constitucional visando atender interesses político-partidários, pessoais ou econômicos que lhe garantam vantagens de conquista, exercício desarmônico e permanência no poder.

A prática da política negativa já está tão incorporada ao discurso político moderno que desvios de  comportamento na relação entre os Poderes são interpretados com naturalidade pelo quadro social.

Assim,  é  comum assistirmos  o  Poder  Executivo  negociando,  publicamente  com  as demais  lideranças políticas, o preenchimento de cargos em comissão e funções de direção, chefia e assessoramento  de  seus quadros administrativos, como forma de conseguir apoio

político no Parlamento que lhe permita governar. Uma completa distorção da função dos mecanismos  dos  freios  e  contrapesos  e  dos  Princípios  constitucionais  da  Moralidade  e Eficiência.

Haja vista a relação entre os órgãos policiais e o Poder Executivo ser de dependência e subordinação, aqueles também passam a ser utilizados como instrumentos a serviço da luta do poder pelo poder.

Vários fatores podem estimular a ocorrência de ingerências políticas sobre as polícias:

a) o formato unipessoal dos cargos de direção e chefia dos órgãos policiais;
b) a nomeação política como critério de acesso aos referidos órgãos;
c) a ausências de mecanismos legais que protejam os órgãos policiais dos riscos da politização;
d) a situação de subordinação e dependência dos órgãos policiais em relação ao Poder Executivo;
e) a ausência de garantias de Independência funcional;
f) a exclusão da sociedade, dos demais poderes e operadores do Direito nos órgãos de gestão e direção dos corpos policiais;

As ingerências políticas podem se materializar sob a forma de:

a) nomeações  de  natureza  política  para  os  cargos  em  comissão  e  as  funções  de confiança;
b) remoções punitivas movidas por interesses de perseguições políticas e ideológicas, eclipsadas  por  conceitos  jurídicos  indeterminados  e  pelo  uso  indevido  do  poder disciplinar;
c)  indicações  de  autoridades  policiais  por  encomenda  para  presidirem  inquéritos policiais de interesse político;
d) criminalização de movimentos sociais;

e) lotações e promoções privilegiadas;

f) abuso do poder tecnológico.

Vale salientar, que reputamos preocupante a situação dos Municípios que dependam da ação de corpos de polícias sujeitas à politização e ingerências.

Já foi dito que os Municípios brasileiros foram excluídos expressamente do sistema de segurança pública. Deste modo a qualidade da segurança municipal depende menos deste do que do empenho do Poder Executivo Estadual. Caso ocorram divergências político-partidárias entre as lideranças das duas esferas  políticas, o Poder Executivo Estadual, caso adote um visão negativa de polícia, terá aptidão para dar tratamento diferenciado aos órgãos policiais de execução fixados naquele território municipal.

Enfim, a ingerência política tem a capacidade de transformar o ambiente policial numa arena de  intrigas  e disputas pessoais, onde a hierarquia maior é dos indivíduos protegidos pelas lideranças políticas com maior força e prestígio.

3. OBSTÁCULO AO SURGIMENTO DE MECANISMOS DE GARANTIA DE INDEPENDÊNCIA FUNCIONAL.

Vimos, no tópico anterior, que a ausência de garantias de independência funcional das Polícias Civis e de seus membros favorecem a ocorrência de ingerências políticas por parte do Poder Executivo.

Entretanto, tal situação tende a se perpetuar, primeiramente, pela opção do legislador constituinte em colocar os corpos de polícias estaduais subordinadas ao poder hierárquico dos respectivos  Governadores  e,   segundo,  pela  tendência  natural  destes  em  continuarem exercendo, com exclusividade, comando  supremo  sobre essa parcela do braço armado do Estado.

Não obstante os representantes dos Ministérios Públicos Estaduais poderem iniciar a ação penal com  supedâneo em outras peças de informação que não o inquérito policial, a prática processual revela que, na  grande maioria das situações, o produto do trabalho das Polícias Civis ainda é o subsídio prevalente das denúncias.

Assim, a importância do papel dos delegados de polícia no sistema criminal hodierno é inegável.  Principalmente  se  considerarmos  que  existem  certos  crimes  que,  pela  natureza transitória de sua materialidade, exigem uma cautela probatória imediata, a qual deveria ser promovida por autoridades policiais independentes e imparciais. Pois como dizia Locard, o tempo que passa é a verdade que foge.

Ocorre que  os  membros  do  Poder  Judiciário  e  do  Ministério  Público,  co-autores, juntamente com os membros das Polícias Civis para a construção da Justiça Penal Estadual, foram agraciados pela Constituição Federal com garantias de proteção institucional, inclusive para  os  seus  representantes,  que  visam  garantir  a  independência  de  juízes  de  direito  e promotores de justiça no exercício de suas funções.

As garantias  de  independência  funcional  dos  membros  do  Poder  Judiciário  e  do Ministério  Público dividem-se em garantias institucionais e garantias aplicáveis aos seus membros.

As garantias  institucionais  aplicam-se  à  Instituição  (Poder  Judiciário  e  Ministério Público) como  sendo um todo e lhes asseguram independência em suas relações com os outros Poderes. Têm fundamento, mormente, na necessidade de existência de uma Justiça de cunho    republicano,    que    assegure    aos    seus    públicos    protagonistas    os    atributos    de independência e imparcialidade.

As  garantias  institucionais  são  constituídas  pela  autonomia  funcional,  autonomia administrativa, autonomia financeira e pelo modo de acesso dos dirigentes dos Tribunais e das chefias dos Ministérios Públicos Estaduais.

Pela autonomia funcional, os juízes de direito e os promotores de justiça, no exercício dos  respectivos  deveres  funcionais,  estão  submetidos  apenas  aos  limites  traçados  pelo ordenamento jurídico e por suas consciências, cujas manifestações devem estar devidamente motivadas.

Em  relação  ao  Poder  Judiciário,  a  autonomia  administrativa  significa  que  seus membros:

1) Detêm poder de iniciativa legislativa para dispor sobre seu Estatuto (artigo 93 da CF/88);

2) Elegem seus órgãos diretivos e elaboram seus regimentos internos, com observância das  normas  de  processo  e  das  garantias  processuais  das  partes,  dispondo  sobre  a competência e o funcionamento dos respectivos órgãos jurisdicionais e administrativos (artigo 96, I, a da CF/88);

3) Organizam suas secretarias e serviços auxiliares e os dos juízes que lhes forem vinculados, velando pelo exercício da atividade correcional respectiva (artigo 96, I, b da CF/88);

4) Dão provimento, na forma prevista na Constituição Federal, aos cargos de juiz de carreira da respectiva jurisdição (artigo 96, I, c da CF/88);

5) Propõem a criação de novas varas judiciárias (artigo 96,I, d da CF/88);

6) Dão provimento, por concurso público de provas ou de provas e títulos, obedecido o disposto no artigo 169, parágrafo único da CF, os cargos necessários à administração da Justiça, exceto os de confiança assim definidos em lei (artigo 96, I, e da CF/88);

7) Concedem licença, férias e outros afastamentos a seus membros e aos juízes e servidores que lhes forem imediatamente vinculados.

A autonomia administrativa do Ministério Público encontra-se prevista no § 2º do artigo 127 da Constituição Federal: “Ao Ministério Público é assegurada autonomia funcional e administrativa, podendo, observado o disposto no artigo 169, propor ao Poder Legislativo a criação e extinção de seus cargos e serviços auxiliares, provendo-os por concurso público de provas ou de provas e títulos, a política remuneratória e os planos de carreira, a lei disporá sobre sua organização e funcionamento.”

Outrossim,  o  §  5º  do  artigo  128  da  Constituição  Federal  faculta  aos  respectivos Procuradores-Gerais dos Ministérios Públicos Estaduais, a iniciativa de leis que estabeleçam

a organização, as atribuições e o estatuto de cada Ministério Público. A autonomia financeira, segundo Alexandre de Moraes, citando Hely Lopes Meireles:

[…] é a capacidade de elaboração da proposta orçamentária e de gestão e aplicação dos recursos destinados a prover as atividades e serviços do órgão titular da dotação. Essa autonomia pressupõe a existência de dotações que possam ser livremente administradas, aplicadas e remanejadas pela unidade orçamentária a que foram destinadas. Tal autonomia é inerente aos órgãos funcionalmente independentes, como o Ministério Público e o Tribunal de Contas, os quais não poderiam realizar plenamente as suas funções se ficassem na dependência de outro órgão controlador de suas dotações orçamentárias  (MORAES, 2007: 606).

Assim, apesar de não disporem de recursos financeiros próprios, o Poder Judiciário e o Ministério  Público dispõem de poder de iniciativa exclusiva para identificar os recursos indispensáveis ao provimento de suas despesas.

O modo de acesso dos dirigentes dos Tribunais e dos chefes dos Ministérios Públicos Estaduais, também constitui uma garantia institucional uma vez que é feito com a participação dos seus membros. Sobre a escolha do Procurador-Geral do Estado de São Paulo, esclarece Alexandre de Moraes:

No Estado de São Paulo, há previsão na Constituição Estadual sobre a nomeação do Procurador-Geral (art.94,II) e a Lei Complementar Nº 734/93 estabelece que o Procurador-Geral de Justiça será nomeado pelo Chefe do Poder  Executivo,  entre  os  Procuradores  de  Justiça  integrantes  de  lista tríplice, para mandato de dois anos, permitida uma recondução, observado o mesmo procedimento a seguir descrito. Os integrantes da lista tríplice serão os Procuradores de Justiça inscritos como candidatos ao cargo, mediante requerimento dirigido ao Presidente do Conselho Superior do Ministério Público, mais votados em eleição realizada para essa finalidade, mediante voto obrigatório, secreto e plurinominal de todos os membros do Ministério Público do quadro da ativa da carreira. O Conselho Superior do Ministério Público    baixará    normas    regulamentadoras    do    processo    eleitoral
50(cinqüenta) dias antes da data prevista para o término do mandato do Procurador-Geral de Justiça, observadas as seguintes regras: o período de votação será de 10(dez) dias, encerrando-se na data prevista para o término do mandato do Procurador-Geral de Justiça; será proibido o voto por procurador ou portador, facultando-se, porém, o voto por via postal aos membros do Ministério Público lotados fora da Capital do Estado, desde que recebido no Protocolo do Ministério Público até o encerramento da votação; encerrada  a  votação,  proceder-se-á  à  apuração  e,  no  mesmo  dia,  a  lista tríplice será remetida ao Governador do Estado(art.10). (2007: 608).

Enfim, temos as garantias de independência funcional aplicáveis, individualmente, aos membros  do   Poder  Judiciário  e  do  Ministério  Público.  Elas  são:  a  vitaliciedade,  a inamovibilidade e a irredutibilidade de subsídios. Estão previstas no artigo 128, I, a. b e c e no artigo 95, I, II e III da Constituição Federal.

A vitaliciedade significa que juízes e promotores que a adquiram, somente poderão perder seus cargos por decisão judicial transitada em julgado.

A garantia da inamovibilidade aplicada aos juízes significa que “o ato de remoção, disponibilidade e aposentadoria de magistrado, por interesse público, fundar-se-á em decisão por voto da maioria absoluta do  respectivo tribunal ou do Conselho Nacional de Justiça, assegurada ampla defesa” (artigo 93,VIII c/c artigo 95 da CF/88).

Em  relação  aos  membros  do  Ministério  Público,  a  garantia  de  inamovibilidade condiciona a remoção do titular do respectivo cargo a motivo de interesse público, através de decisão de órgão colegiado competente do Ministério Público pelo voto da maioria absoluta de seus membros, assegurada ampla defesa (artigo 128, § 5º, I, a, b e c da CF/88).

Como componente das garantias de independência funcional do Poder Judiciário, a Constituição Federal no inciso XXXVII do seu artigo 5º prevê, expressamente, o Princípio do Juiz Natural, segundo o qual: “não haverá juízo ou tribunal de exceção.”

O Princípio do Juiz natural possui o seguinte conteúdo:

1) prévia determinação dos magistrados através de leis gerais;
2) independência e imparcialidade;
3) estabelecimento de critérios objetivos para a determinação da competência dos juízes e
4) observância  das  determinações  de  procedimentos  referentes  à  divisão  funcional interna.

A jurisprudência também reconhece a aplicação do referido princípio aos promotores de justiça. Segundo Alexandre de Moraes:

O Plenário do Supremo Tribunal Federal reconheceu a existência do presente princípio por maioria de votos, no sentido de proibirem-se designações casuísticas efetuadas pela chefia da Instituição, que criariam a figura do promotor de exceção, em incompatibilidade com a Constituição Federal, que determina que somente o promotor natural é que deve atuar no processo … cuja intervenção se justifique a partir de critérios abstratos e pré- determinados, estabelecidos em lei. A matriz constitucional desse princípio assenta-se nas cláusulas da independência funcional e na inamovibilidade dos membros da Instituição. (2007: 595-596).

Realizando  uma  análise  comparativa  entre  a  situação  das  autoridades  policiais (delegados de polícia), os membros do Poder Judiciário (juízes de direito) e os membros do Ministério Público (promotores de justiça), sob a perspectiva das garantias de independência funcional, podemos concluir que a fase da persecução penal em que as Polícias Civis atuam, representa o ponto mais vulnerável, o Tendão de Aquiles, do sistema criminal.

As justificativas para essa afirmação são:

1)  os   Governadores   dos   Estados   exercem,   exclusivamente,   poder   hierárquico, disciplinar e regulamentar sobre os corpos de polícias;
2) detêm  o  poder  de  iniciar,  exclusivamente,  o  processo  legislativo  estadual  que discipline a  organização, os direitos, as garantias, os deveres e, inclusive, a política remuneratória das polícias estaduais;
3) a escolha dos cargos de direção das polícias civis é feita, exclusivamente, pelo representante do Poder Executivo Estadual;
4) as questões orçamentárias e financeiras, como a quantidade da dotação orçamentária, a administração e aplicação dos recursos, são decididas pelos Governadores dos Estados auxiliados pelos Secretários de  Segurança Pública e pelos ocupantes dos cargos em comissão que os auxiliam na direção dos assuntos financeiros afetos às Polícias Civis. Normalmente, os ocupantes desses cargos são pessoas ligadas à administração do Poder Executivo por questões políticas ou pessoais. Vindas de outros  poderes, órgãos ou instituições,  habitualmente  desconhecem  as  peculiaridades,  as  necessidades  e   a realidade do trabalho policial, motivo pelo qual tendem a executar gestões financeiras incompatíveis  com o princípio da eficiência aplicável aos órgãos responsáveis pela segurança pública.
5)  as  autoridades  policiais  não  dispõem  de  garantias  pessoais  de  independência funcional  como  a  vitaliciedade  ou  inamovibilidade.  Os  delegados  de  polícia,  na qualidade de servidores públicos,  apesar de desempenharem relevante papel para a promoção da Justiça Criminal Estadual, não possuem mecanismos que lhes garantam o direito de exercer suas funções com certa estabilidade territorial. Conforme Meireles:

Os   direitos   do   titular   do   cargo   restringem-se   ao   seu   exercício,   às prerrogativas   da   função   e   ao   subsídio   ou   vencimentos   e   vantagens decorrentes da investidura, sem que o servidor tenha propriedade do lugar que ocupa, visto que o cargo é inapropriável pelo servidor … O servidor poderá adquirir direito à permanência no serviço público, mas não adquirirá nunca direito ao exercício da mesma função, no mesmo lugar e nas mesmas condições, salvo os vitalícios [juízes de direito e promotores de justiça], que constituem uma exceção constitucional à regra estatutária. O poder de organizar e reorganizar os serviços públicos, de lotar e relotar servidores, de criar e extinguir cargos, é indespojável da Administração, por inerente à soberania interna do próprio Estado. (2004:403).

Com o objetivo de assegurar a garantia de inamovibilidade aos delegados das polícias civis  e  federal,  foi  apresentada  a  proposta  de  emenda  constitucional  Nº  221/2003  pelo Deputado  Federal  Reinaldo  Betão  (PL-RJ)  e  outros  parlamentares.  A  proposta  visava acrescentar o § 10º ao artigo 144 da Constituição Federal. Consoante o texto, os delegados de polícia  gozariam da  garantia  da  inamovibilidade,  salvo  por  motivo  de  interesse  público, mediante decisão do Conselho Superior de Polícia.  A justificação apresentada em plenário ressaltava que:

A presente proposta de emenda à Constituição vem preencher um velho, justo e histórico anseio das polícias civil e federal. O instituto da inamovibilidade, já garantido a juízes e promotores públicos, é de suma importância para o bom desempenho da função que exerce a autoridade policial. A garantia da inamovibilidade aos delegados de polícia torna-se necessária para que eles possam exercer a árdua função policial com independência, imparcialidade, isenção e dignidade, sem temer represálias e as  tão  freqüentes  interrupções  de  seus  trabalhos  por  parte  daqueles  que tenham influência junto às autoridades competentes. O delegado de polícia tem a desagradável surpresa de ser compulsoriamente afastado das investigações que preside e conduz de forma honesta e coerente, muitas vezes    sem    qualquer    justificativa    plausível,    sendo    removido    para circunscrições  distantes  por  mero  capricho  da  autoridade  governamental. Não há o mínimo de respeito ao profissional da segurança pública, quando contraria interesses outros daqueles que estão exercendo o poder. O delegado de polícia, por exigência legal tem formação jurídica, sendo o profissional da segurança pública que primeiro toma conhecimento da ocorrência do fato delituoso, desencadeando a persecutio criminis. Logo, ele exerce o papel de anteparo da sociedade, providenciando imediatamente após o fato, a prisão do acusado ou a instauração do procedimento apuratório respectivo. Não é difícil imaginar que este profissional sofra toda espécie de pressão durante as investigações, e até mesmo após concluir o inquérito policial. A garantia da inamovibilidade ao delegado de polícia só trará benefícios para o bom desempenho do cargo, garantindo que ele não será substituído devido aos rumos das investigações isentas. Por outro lado, a inamovibilidade não prevalece no caso de interesse público devidamente justificado, ocasião em que  haverá  decisão  do  Conselho  Superior  da  Polícia  sobre  o  assunto. Disponível   em:   <http://www.camara.gov.br/sile   g/Prop_Detalhe.asp?=149438. Acesso em: 16/08/2007).

A pretensão de garantia da inamovibilidade aos delegados de polícia padeceria do risco de tornar-se um  mecanismo legal inócuo, caso não fosse reformulada a composição e os critérios de acesso dos membros dos Conselhos Superiores de Polícia já existentes.

Destarte, para  que  a  garantia  da  inamovibilidade  realmente  transforme-se  em  um eficiente   instrumento  jurídico  de  garantia  contra  o  risco  de  interferências  políticas,  é necessário que a norma também crie rígidas fórmulas que protejam os membros do próprio Conselho contra a influência do Poder Executivo.

Recentemente, a proposta de emenda à Constituição Federal de Nº 549/2006, de autoria do Deputado  Federal Arnaldo Faria de Sá (PTB/SP) procurou acrescentar o artigo 251 às Disposições Gerais da Constituição Federal, concedendo aos delegados de polícia o direito à remuneração através de subsídio, que teria o mesmo valor da retribuição pecuniária paga aos membros  do  Ministério  Público,  que  participam  das  diligências  na  fase  investigatória criminal.

A justificativa principal foi a de que os delegados de polícia têm o direito de perceber tal remuneração, pois são considerados agentes políticos e exercem atividades que possuem natureza jurídica, similares às desenvolvidas pelos promotores de justiça e procuradores da república, durante a persecução criminal preliminar.

A  ausência  de  autonomia  administrativa  das  polícias  civis  e  a  possibilidade  de ocorrência de ingerências políticas também podem produzir os seguintes efeitos:

1) carreirismo;

2) sub-utilização do potencial científico das academias de formação policial;

3) manutenção de um modelo superado de atividades investigativas.

O agrupamento dos cargos de Delegado de Polícia em carreira é conseqüência da autonomia  administrativa concedida ao Poder Executivo Estadual para organizar o serviço público.  Assim,  ele  dispõe  de  competência  para  criar,  transformar  e  extinguir  cargos, empregos e funções através de lei de sua iniciativa exclusiva.

A justificativa  de  se  inserir  os  delegados  de  polícia  numa  carreira  administrativa, distribuída em graus e classes, aos quais correspondem diversos subsídios, subindo de valor dos níveis mais inferiores aos superiores, seria a de estimular o aperfeiçoamento profissional e um estímulo à prestação eficiente do serviço.

Entretanto, o procedimento das promoções, decididas pela cúpula dirigente das polícias civis,  que  é  nomeada  pelo  Chefe  do  Poder  Executivo  Estadual,  é,  também,  de  natureza subjetiva.  Com  ressalva  para  os  casos  de  promoção  por  antiguidade  que  obedecem  aos critérios objetivos do tempo de serviço.

A  distribuição   dos   delegados   de   polícia   em   classes,   inserida   numa   estrutura organizacional burocrática e autocrática é uma forma de mitigar a autonomia funcional dessas autoridades  e  mantê-los  em  sintonia  com  a  política  de  segurança  pública  adotada  pelo ocupante da chefia da administração pública estadual.

Costuma-se  chamar  esse  fenômeno  de  carreirismo.  Sobre  o  carreirismo,  quando aplicável aos magistrados, José de Albuquerque Rocha, escreveu que:

Outro efeito sério do sistema do juiz- servidor público inserido em uma carreira é o risco de deixar-se seduzir pelo fenômeno patológico do carreirismo, levando-o a preocupar-se, preponderantemente, com as promoções em detrimento dos deveres do cargo e do aprimoramento intelectual, gerando  assim,  o  afrouxamento das obrigações do  cargo e  a incompetência técnico-profissional. Ademais, …   a necessidade irresistível da promoção impele o magistrado a desenvolver gestões altamente funestas para sua dignidade como para sua independência. (ROCHA, 1995: 46-47).

Assim, o carreirismo aplicável a juízes de direito ou aos delegados de polícia produz os mesmos efeitos  indesejáveis. Igualmente, estimula a competição por espaços de poder no ambiente interno dos organismos policiais, juntamente com o espírito de desagregação.

Na organização administrativa das polícias civis existem as unidades responsáveis pela formação  e   aperfeiçoamento  dos  membros  das  carreiras  policiais.  Ordinariamente  são chamadas de academias de polícia. A escolha do ocupante do cargo de direção das academias de polícia, do conteúdo da grade curricular  dos cursos de formação e, inclusive, do corpo docente, não estão incólumes ao crivo e às opções ideológicas do poder político.

As normas que estabelecem o procedimento e os critérios de preenchimento dos cargos de direção, caso não pautadas em valores objetivos, deixariam certa margem subjetiva para favorecimentos em detrimento da elevada qualificação acadêmica de pretendentes preteridos.

A formação  com  o  predomínio  do  conhecimento  jurídico-processual  não  mais  se coaduna  com  as  necessidades  de  uma  nova  sociedade  que  exige  do  policial  uma  visão científica e interdisciplinar do fenômeno criminal. Pois:

[…] o conhecimento sobre ciências jurídicas, sendo condição necessária, não é condição suficiente para o exercício pleno da atividade investigativa. Além do Direito, o Delegado de Polícia passa a ser um profissional versado na teoria do conhecimento e epistemologia … com esta bagagem torna-se apto a promover sob os rigores do método científico e das exigências jurídico- formais a correlação otimizada entre as evidências subjetivas e objetivas do evento criminal. (p. 16 do anexo 5).

Também vale salientar por oportuno que:

[….] a ausência de uma teoria geral da ação policial investigativa habilitada  a  referenciar  a  produção contínua    de  saberes  para  os problemas e dilemas desta atividade pública, marcou a história das Polícias Civis brasileiras por soluções quase sempre movidas por um pragmatismo utilitarista, tributário de uma cultura burocrática voltada para o formalismo. (p.16 do anexo 5)

Logo, a politização e a falta de autonomia administrativa interferem no preenchimento dos cargos de  direção das academias de formação e no conteúdo das disciplinas, os quais passam a ter uma natureza dogmática que causa desperdício à potencialidade científica que o ambiente policial possui.

Cada  unidade  organizacional,  mormente  as  delegacias  de  polícia,  representa  uma diversidade de informações que poderiam ser transformadas em conhecimento científico em benefício da ação investigativa, desde que fossem devidamente trabalhadas.

A tradição burocrática, formalista e antidemocrática da administração pública brasileira associada  à  situação  de  dependência  das  Polícias  Civis  em  relação  ao  Poder  Executivo contribuiu para influenciar o tipo de ação investigativa adotada pela polícia civil.

Haja vista  a  necessidade  de  se  elaborar  um  modelo  mais  eficiente  de  polícia  de investigações,  um  grupo  de  estudos,  composto  por  diversas  autoridades  em  matéria  de segurança  pública  elaborou   um   documento  intitulado  Modernização  da  Polícia  Civil Brasileira (Vide anexo 5).

Analisando  os  fundamentos  da  prática  policial  civil,  a  comissão  concluiu  pela necessidade de superação do modelo vigente, uma vez que:

1) tem uma visão compartimentada da atividade finalística, quando na realidade, deveria estimular uma percepção universal, analítica e interdisciplinar da ação investigativa;

2) é pautado no paradigma reducionista que resulta da prática estritamente jurídico- processualista da  ação investigativa, sendo que “[…] esta situação deixa os policiais permeáveis a ideologias, portanto sujeitas ao vácuo de políticas profissionais”. (p.10 do anexo 5) Quando, na realidade, o policial de investigação deveria ser

[…] capacitado para compreender criticamente o fenômeno criminal e intervir sobre ele com uma motivação descritiva voltada não só para o processo penal, mas atuando no traçado de cenários preventivos e propositivos,  articulando-se  com  outras  esferas  de  governo  e  da sociedade. (p.11 do anexo 5)

3)  os  papéis  das  carreiras  de  investigação  sujeitas  a  “[…]  cultura  positivista  da instituição  de  cargos  de  perfil  meramente  funcionalista,  sem  força  de  articulação gerencial dentro da produção culta da investigação policial”. (p.11 do anexo 5)

4) a investigação costuma ser identificada com a ideologia da perseguição aos bandidos, “[…]  resíduos  de  uma  mentalidade  autoritária,  que  ainda  inspira  alguns  policiais brasileiros, projetando-se para atividades à margem da ética, da lei e das exigências constitucionais da Nação Brasileira”. (p.14 do anexo 5)

Não  obstante  o  projeto  em  questão  ter  pretendido  ser  uma  proposta  política  de renovação  dos  métodos  das  polícias  civis,  deixou  intocável  a  posição  institucional  de subordinação vivenciada por esses corpos de polícias.

No dia a dia das delegacias pode-se perceber que, nem todos os agentes policiais lotados num distrito participam das investigações acerca das ocorrências registradas.

As investigações costumam ficar a cargo de uma equipe escolhida pelo Delegado, geralmente por  questões pessoais, denominada de equipe de campo, o grupo de elite da delegacia.

A conseqüência desse modelo de trabalho, inserido no ambiente macro de disputa interna de poder  e promoção, é a disseminação do sentimento de ausência de identidade e desmotivação por parte dos  policiais excluídos desse processo. Razão pela qual se pode acrescentar às considerações do texto-base elaborado pela comissão retrodita a afirmação que o modelo investigativo adotado é:

1) centralizador, na medida em que concentra os trabalhos investigativos em torno de um grupo restrito;
2) pessoal, haja vista o critério utilizado pela autoridade policial na escolha do grupo de trabalho e
3) não solidário, quando exclui do processo outros policiais aos quais ficam reservadas outras atividades de nível inferior e de caráter não investigatório.

A percepção da polícia civil em sentido material, construída a partir de sua situação institucional,  na  visão  do  delegado  de  polícia  fluminense,  Tarcísio  Andréas  Jansen,  é  a seguinte:

Como Delegado de Polícia do Rio de Janeiro é meu dever moral e jurídico esclarecer ao povo carioca os motivos pelos quais enfrentamos este caos na Segurança Pública. Em primeiro lugar, fique você sabendo que a nossa legislação permite que qualquer   pessoa,   independentemente   de   sua   qualificação   profissional, assuma o cargo de Secretário de Segurança Pública. Isto significa que as Polícias Militar e Civil estão sob a direção de pessoas que, nem sempre, têm qualquer conhecimento jurídico e operacional para exercer sua função pública. Isto  significa  também  que  o  Governador  eleito  pelo  povo  indica  o Comandante da Polícia Militar e o Chefe de Polícia Civil, que podem ser demitidos a qualquer momento, estes por sua vez, indicam os comandantes de cada Batalhão e os Delegados titulares de cada Delegacia, que por sua vez, são também afastados de seus cargos sem qualquer motivo. Digo, portanto, que a Polícia Civil é absolutamente política e serve aos interesses políticos dos que foram eleitos pelo povo. Quando os afastamentos de Delegados são políticos e não motivados por sua competência jurídica e operacional, o resultado é a total falta de profissionalismo no exercício da função. Este é o primeiro indício de como nossa Lei trata a Polícia …. Em minha opinião, há três tipos de policiais: os que estão absolutamente corrompidos, os que oscilam entre a honestidade e a corrupção e os que são honestos, trabalham em no mínimo três bicos ou estudam para sair da polícia de cabeça erguida. Qual destas categorias você gostou mais???  (JANSEN, Tarcísio Andréas. Delegado da Divisão Anti-Sequestro do Rio de Janeiro. Entenda    porque    você    não    tem    segurança.    Disponível em: www.midiaindependente.org/pt/blue/2005/08/326532.shtml. Acesso em: 06 de outubro de 2006).

O mesmo entendimento é compartilhado por Ari Ferreira de Queiroz, juiz de direito, que em artigo sobre a necessidade da garantia da inamovibilidade aplicável aos delegados de polícia, escreveu que:

Quem trabalhou em pequenas cidades do interior, onde grupos tradicionais dominam e representam o próprio poder, já deve ter visto, ou pelo menos tomado conhecimento, de agentes policiais, incluindo delegados, que foram transferidos bruscamente para qualquer outro lugar simplesmente porque o prefeito municipal ou seu vice, o deputado estadual da região, o simples vereador,  ou  qualquer  outro  líder  político,  não  gostou  de  seu  modo  de atuação … Se é lamentável ver um delegado de polícia tendo que recorrer a políticos  para conseguir uma promoção ou  remoção, é deprimente vê-lo tendo que recorrer a estes mesmos políticos para não ser removido ou transferido contra sua vontade, especialmente quando, no exercício de suas funções, contrariou interesses de quem manda. Nem é preciso dizer o quanto isso influencia, negativamente, na liberdade de ação policial, elemento indispensável para a segurança pública, ultimamente muito arranhada pelos altos índices de criminalidade que assustam até o mais despreocupado dos homens. (QUEIROZ, Ari Ferreira. Juiz de Direito. A necessária garantia da inamovibilidade    para    os    delegados    de    polícia.    Disponível <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=1131. Acesso em: 06 de outubro de 2006).

Assim, como a Constituição Federal não disciplinou a questão das Polícias Civis no sentido   de   viabilizar   o   surgimento   de   garantias   institucionais   e   das   garantias   da inamovibilidade  e  da  vitaliciedade,  também  não  é  possível,  atualmente,  se  cogitar  da existência do princípio do delegado natural.

Como conseqüência do Poder Hierárquico, o chefe superior da administração policial tem a  faculdade  implícita de dar ordens, fiscalizar o seu cumprimento, avocar e delegar atribuições e rever os atos dos inferiores. Assim, conforme Meireles: “Do poder hierárquico decorrem faculdades implícitas para o superior, tais como a de dar ordens e fiscalizar o seu cumprimento,  a  de  delegar  e  avocar  atribuições  e  a  de  rever  os  atos  de  inferiores…”. (2004:119-121).

Uma mudança normativa que permitisse a adoção do Princípio do Delegado Natural traria os seguintes benefícios para a Justiça Criminal:

1) vedação da possibilidade de existência das investigações por encomenda, realizadas por autoridades policiais escolhidas parcialmente pela cúpula da Administração Pública, após a ocorrência do fato criminoso;
2) fim do controle exclusivo do Poder Executivo sobre o mecanismo de substituição, convocação e designação de autoridades policiais;
3) independência e imparcialidade nas investigações;
4) aplicação das regras prévias, gerais e decisivas para a determinação da autoridade policial a atuar nas investigações.

A  posição  de  vulnerabilidade  das  Polícias  Civis  frente  ao  Poder  Executivo,  e indiretamente frente ao Poder Legislativo, implica reconhecer que não existem garantias reais de que seus membros executem suas funções com independência e imparcialidade.

Defender o oposto significa submeter as autoridades policiais e seus serviços auxiliares a   uma   verdadeira   maratona   de   pressões   e   perseguições   políticas,   promovidas   pela possibilidade de manipulação das ações da Administração Pública em virtude dos interesses pessoais do seu titular.

4.4 Distanciamento entre a Justiça e as Polícias Civis

Consoante o § 4º do artigo 144 da Constituição Federal, às polícias civis incumbem as funções de apuração das infrações penais e de polícia judiciária dos Estados.

Ao tomar conhecimento da prática de infração penal a autoridade policial deverá:

1) dirigir-se ao local, providenciando para que não se alterem o estado e conservação das coisas, até a chegada dos peritos criminais;
2) apreender os objetos que tiverem relação com o fato, após liberados pelos peritos criminais;
3)  colher  todas  as  provas  que  servirem  para  o  esclarecimento  do  fato  e  suas circunstâncias;
4) ouvir o ofendido e o indiciado;
5) determinar, se for o caso, que se proceda a exame de corpo de delito e a quaisquer outras perícias (artigo 6º do Código de Processo Penal Brasileiro).

Todos esses atos praticados pela autoridade policial, com o objetivo de esclarecer a autoria, as circunstâncias e de provar a materialidade do fato criminoso, devem ser reduzidos a termo para comporem o inquérito policial.

Após o término do inquérito policial, o delegado de polícia fará um minucioso relatório do que tiver apurado e enviará os autos ao juiz competente (§ 1º do artigo 10 do Código de Processo Penal Brasileiro).

Constitui esta, em linhas gerais, a atividade repressiva executada pelas polícias civis a qual a Constituição denomina de “funções de apuração das infrações penais” em oposição às funções de polícia judiciária.

Atuando como polícia judiciária, incumbe às autoridades policiais civis, dentre outras atribuições:

1)  fornecer  às  autoridades  judiciárias  as  informações  necessárias  à  instrução  e julgamento dos processos;
2) realizar as diligências requisitadas pelo juiz;
3) cumprir os mandados de prisão expedidos pelas autoridades judiciárias.

Entretanto,  mesmo  atuando  repressivamente  na  apuração  das  infrações  penais,  as polícias civis devem trabalhar voltadas para a questão da Justiça, pois:

1) o produto da investigação policial tem a Justiça como destinatária;
2) se houver a necessidade de aplicação de medida cautelar privativa da liberdade, fora dos casos de flagrante delito, a autoridade policial deve representar para a autoridade judicial;
3) caso haja necessidade de prática de atos que possam causar ofensa aos direitos fundamentais é necessária a prévia autorização judicial;
4)  o  Poder  Judiciário  realiza  o  controle  de  legalidade  (com  base  nas  regras)  e legitimidade (com base nos princípios que ampliou os limites do controle jurisdicional) dos atos praticados durante o inquérito policial;
5) a autoridade policial não poderá mandar arquivar autos de inquérito; somente depois de ordenado o  arquivamento do inquérito pela autoridade judiciária por falta de base para a denúncia é que este ato pode acontecer;
6) os cargos de delegado de polícia, assim como os cargos ocupados pelos juízes de direito e promotores de justiça são carreiras jurídicas do Estado. Ratifica tal afirmação o fato do concurso público  para o cargo de delegado de polícia exigir conhecimentos técnicos na área do Direito e o próprio exercício da função que exige que a autoridade policial analise, interprete e aplique as normas  jurídicas  com o objetivo de garantir segurança e proteção à sociedade e ao seu patrimônio.

Logo, conclui-se  que,  seja  atuando  repressivamente  ou  como  polícia  judiciária,  no sentido técnico do termo, as polícias civis, na verdade, são sempre polícias judiciárias haja vista a natureza jurídica de suas atribuições.

Assim, não parece razoável fazermos a distinção entre as duas funções. Talvez a razão para que se  postule tal separação, seja, unicamente, uma justificativa legal para manter os corpos de polícias civis subordinados aos interesses das classes políticas e, destarte, excluídos do conceito de Justiça.

O efeito prático dessa distinção é que as relações estabelecidas entre os membros das polícias  civis  e  os  membros  das  demais  carreiras  jurídicas  resumem-se,  basicamente,  a situações jurídico-processuais de natureza efêmera e superficial.

Parcela de  juízes  de  Direito,  promotores  de  Justiça  e  advogados  criminalistas,  por participarem apenas virtualmente do universo policial, nos seus discursos sobre a violência, a corrupção e a ineficiência do  sistema de segurança pública pátrio, costumam identificar a polícia como sendo a causa-mor de tais problemas. Entretanto, olvidam que a ingerência exercida pela classe política representa uma concausa prévia e maior.

Talvez a ausência de contato entre duas realidades distintas seja a razão pela qual, atualmente,   o   Ministério   Público,   na   qualidade   de   instituição   defensora   do   regime democrático,  ao  invés  de  estar   lutando  ao  lado  dos  delegados  pela  independência  e democratização  dos  órgãos  policiais,  esteja   buscando  a  ampliação  de  seus  poderes investigatórios em detrimento das atribuições investigatórias das autoridades policiais.

Sobre  a  legitimidade  dos  poderes  investigatórios  do  Ministério  Público,  escreveu Alexandre de Moraes:

Incorporou-se em nosso ordenamento jurídico, portanto, a pacífica doutrina constitucional  norte-americana  sobre  a  teoria  dos  poderes  implícitos  – inherent powers -, pela qual no exercício de sua missão constitucional enumerada,   o   órgão   executivo   deveria   dispor   de   todas   as   funções necessárias, ainda que implícitas, desde que não expressamente limitadas (Myers v. Estados Unidos- US 272-52, 118), consagrando-se dessa forma, e entre nós aplicável ao Ministério Público, o reconhecimento de competências genéricas implícitas que possibilitem o exercício de sua missão constitucional, apenas sujeitas às proibições e limites estruturais da Constituição Federal. Entre essas competências implícitas, parece-nos que não poderia ser afastado o poder investigatório criminal dos promotores. (2007: 600-601).

Discordamos da posição defendida por Alexandre de Moraes, primeiramente porque, segundo Paulo Bonavides:

A reflexão interpretativa que resultou na doutrina americana dos poderes implícitos está, do ponto de vista ideológico, inteiramente vazada na concepção  do  Estado  Liberal  …  se  trata  de  uma  das  mais  sólidas contribuições  do  liberalismo  ao  Direito  Constitucional  …  a  teoria  dos poderes  implícitos…  não  é  menos  vinculada  historicamente  ao  processo liberal e à ideologia burguesa. E encobre tal aspecto de modo mais bem- sucedido, em razão de sua racionalidade aparentemente mais pura. (2004:
474-475).

Segundo, por entendermos que caso o poder de investigação criminal seja estendido aos promotores de justiça, a figura do delegado de polícia já amplamente fragilizada pela ausência de garantias funcionais, ficará ainda mais enfraquecida.

Assim, sugerimos ao Ministério Público, que também já suportou os inconvenientes de estar  historicamente subordinado aos interesses do Poder Executivo, que faça uso da teoria dos   poderes   implícitos,   associada   com   o   poder   de   proposição   da   ação   direta   de inconstitucionalidade  para  questionar,  em  juízo,  a  constitucionalidade  da  legislação  que organiza as polícias civis a qual, em nossa  concepção, encontra-se em frontal situação de incompatibilidade com o Princípio Democrático, o Princípio da Eficiência, o Princípio da Moralidade e o Princípio da Razoabilidade, dentre outros.

A afinidade de atribuições e a necessidade de atividades harmônicas para a construção da Justiça Criminal sugerem que as demais carreiras jurídicas tenham direito à participação direta nos assuntos de interesse das polícias civis.

A exclusão política das polícias civis do ambiente judicial vivenciado pelas outras carreiras jurídicas tem os seguintes efeitos:

1) comprometimento da eficiência da atuação das polícias civis pela existência de uma administração policial e outra judicial;
2) ausências de unicidade nos discursos entre o Poder Judiciário o Poder Executivo sobre as políticas de combate à criminalidade. Geralmente os representantes e os membros dos dois Poderes trocam acusações de culpabilidade pela falência do sistema penal. Enquanto juízes reclamam da qualidade técnica dos inquéritos policiais, delegados afirmam que a polícia prende e a Justiça solta. Advogados denunciam que os direitos humanos não  são respeitados nas Delegacias de Polícia e os policiais retrucam que o movimento dos direitos humanos,  promovido pelas comissões de advogados, só servem ao propósito de acobertar os delinqüentes.
3) fracionamento da visão do fenômeno criminal.

Uma é a visão judicial e outra a visão política. A visão judicial, haja vista o papel do Poder Judiciário de ser o guardião dos direitos fundamentais, costuma ter esse enfoque. Já a visão política, contaminada por  apelos eleitoreiros e disseminada nos meios policiais pela força da interferência, costuma identificar o  trabalho policial com a ideologia da caça a bandidos. Segundo Ignácio Cano: “Hoje em dia, temos vários  paradigmas na segurança pública no Brasil. O primeiro deles é o paradigma militar, em que o criminoso é visto como um inimigo”. (2003:90)

Assim, abrir as polícias civis à participação efetiva de juízes, promotores, defensores e advogados,  significa  torná-las  instituições  mais  fortalecidas,  republicanas  e  incluídas  no conceito de Justiça.

5. EXCLUSÃO DA SOCIEDADE DA GESTÃO POLICIAL.

Conforme o caput do artigo 144 da Constituição da República Federativa Brasileira a segurança  pública  é  direito  e  responsabilidade  de  todos.  Entretanto,  do  ponto  de  vista democrático essa é uma expressão vazia e desprovida de conteúdo prático.

Sobre a existência no corpo normativo constitucional de semelhantes regras, Paulo Bonavides afirma que:

[…] formam em seu conjunto um espaço abstrato e filosófico onde cabem todas as procrastinações e todos os ludíbrios da malícia constitucional em matéria de direitos e liberdades do homem. Esses direitos e liberdades costumam ser tranqüilamente freados com as promessas e declarações de boas intenções de astutos constituintes, sempre hábeis em tudo transferir para um futuro indefinido e incerto, visto que de indefinições e incertezas se entretece o status quo da sociedade contemporânea em nosso País. (1996:21)

Não é razoável atribuir-se responsabilidade pela segurança pública a todos, expressão que  inclui  a  sociedade,  se  a  esta  não  é  atribuído  poder  para  participar  diretamente  dos processos decisórios sobre o tema.

Na realidade a participação dos cidadãos nas questões de segurança pública ainda está contida  nos  limitados  espaços  concedidos,  estrategicamente,  pela  forma  de  democracia indireta ou representativa que prevalece no Estado democrático brasileiro.

Sobre a expressão democracia indireta ou representativa, Paulo Bonavides esclarece que no decurso da história é possível acompanhar a evolução da participação popular no exercício da autoridade legítima, sendo as duas formas básicas de democracia que o gênero humano já conheceu e praticou: a democracia direta e a democracia indireta ou representativa.

A forma de democracia indireta ou representativa surgiu na Idade Moderna juntamente com o modelo de Estado Liberal.  Os principais inconvenientes dessa forma de democracia apontados por Paulo Bonavides são:

1) é menos legítima, mais sujeita a vicissitudes distorsivas, menos refratária aos meios e vícios de ludíbrio;
2) inadequada para resolver a crise dos povos subdesenvolvidos (desigualdades sociais e a dependência internacional);
3) há um hiato entre a vontade dos que governam e a vontade dos que são governados;
4)  ocorre   a   manipulação   do   princípio   democrático   por   elites   privilegiadas   e perpetuadoras das desigualdades sociais;
5) se constitui numa democracia formal.

Outros autores também constroem suas críticas sobre o regime democrático. Assim, segundo José de Ingenieros:

Praticamente a democracia tem sido uma ficção, até agora. É uma mentira de alguns que pretendem representar todos … Até agora não existiu uma democracia efetiva. Os regimes que adotaram tal nome foram ficções … Sempre foram mediocracias. A premissa de sua mentira foi a existência de um corpo capaz de assumir a soberania do Estado. Tal não existe: as massas de pobres e ignorantes não tiveram, até hoje, aptidão para se governarem: trocaram de pastores … A democracia foi uma miragem, com todas as abstrações que povoam a fantasia dos iludidos ou formam o capital dos mendazes. O povo sempre esteve ausente dela. (2003: 261-262).

Renato Lessa, explicando porque Robert Dahl escreve uma teoria da poliarquia e não da democracia também escreveu que: “Não cabe mais falar em democracia, posto que a palavra evoca o cenário grego original, de participação direta. As democracias contemporâneas são poliarquias, já que estruturadas por uma competição entre elites pelo poder político, por via eleitoral”. (2001: 46-47 ).

Assim, sejam democracias ou poliarquias, sob o ponto de vista da participação da sociedade, e dos membros ocupantes dos cargos policiais, na direção dos assuntos referentes à segurança   pública,   podemos   afirmar   que   as   organizações   policiais   são   duplamente antidemocráticas.

Diante do  possível  posicionamento  de  que  os  cidadãos  não  estariam  devidamente habilitados  para  participar diretamente dos processos decisórios e governamentais afetos à segurança pública, antecipamo-nos para destacar que tal participação “…precisa exercitar-se, e para que o exercício se faça exeqüível, que seja posta de pé imediatamente, de modo a dar os  primeiros  passos  e  iniciar  aquela  caminhada  que  faz  livres  os  homens  e  fortes  as instituições”. (BONAVIDES. 1996: 20).

No mesmo sentido, Lord Russel, citado por Paulo Bonavides: “quando ouço falar que um povo não está bastantemente preparado para a democracia, pergunto se haverá algum homem bastantemente preparado para ser déspota”. (1996: 21).

A inocorrência da conjugação dos interesses dos representantes políticos e da sociedade colocou as instituições representativas, mormente o Poder Executivo, numa situação de grave crise de legitimidade. As  polícias civis por estarem inseridas na estrutura administrativa desses corpos representativos, também  participam deste cenário de perda de legitimidade democrática.

Como forma de resgatar a legitimidade democrática das polícias civis, é necessário acrescentar,  aos   atuais  instrumentos  de  capacitação  da  democracia  direta  (plebiscito, referendo, a iniciativa popular) o  direito de participação dos cidadãos e dos policiais nos órgãos de direção dos organismos policiais.

Constitui um verdadeiro contra-senso, então, que a Constituição Federal posicione o Capítulo III que cuida da Segurança Pública, inserido no Título V- Da Defesa do Estado e das Instituições  Democráticas.  Ou  seja,  órgãos  policiais  antidemocráticos  responsáveis  pela defesa de instituições que se pretendem democráticas.

CONCLUSÃO

As estreitas  relações  estabelecidas  entre  as  polícias  e  a  política,  bem  como  o  seu formato atual,  possuem vetustas origens. Na Grécia antiga o exercício de tarefas policiais constituía uma etapa necessária para quem pretendia acesso rápido a uma carreira política. Em Roma o prefeito da cidade dispunha de amplos  poderes e autoridade para interferir nos assuntos referentes aos seus corpos de polícias.

Destarte, desde remotos períodos, na maioria dos países, a política dispõe do poder de influenciar a  dimensão organizacional, o modo de pensar e a função social desempenhada pela polícia. Isto nos auxilia a desmistificar a idéia de que o serviço prestado pelas polícias seja um serviço neutro, imparcial ou incólume à influência dos interesses político-partidários de seus chefes políticos.

Por simbolizar o uso da força, o Estado sempre teve um interesse especial pelas funções policiais,  motivo pelo qual a segurança pública é historicamente condicionada pelo poder político e pelos interesses econômicos das classes sociais mais favorecidas.

Os motins,  as  insurreições  e  revoluções  ocorridas  nas  principais  cidades  européias durante o século  XIX foram as principais causas do movimento de centralização do poder político em matéria de segurança  pública. Influenciados por causas econômicas e questões políticas, os governos empenharam-se em fortalecer  seus controles institucionais sobre os corpos  de  polícias.  Em  muitos  países  foram criadas  polícias  militarizadas,  as  quais  são, naturalmente, compatíveis com sistemas políticos centralizados e hierarquizados.

Compulsando os sistemas de polícias do século XXI, é possível identificarmos um princípio  comum:  não há um país no mundo que possua um sistema policial inteiramente descentralizado;  em  todos  os  lugares,  sob  várias  modalidades,  o  poder  político  central, representado pelo Poder Executivo, conservou o poder de intervir no domínio da polícia.

O sistema de segurança pública adotado pela Constituição da República Federativa do Brasil promulgada em 05 de outubro de 1988 não foge desta realidade. Tantos os corpos de polícias federais quanto os corpos de polícias estaduais estão subordinados ao titular do Poder Executivo Federal (Presidente da República) e aos titulares dos Poderes Executivos Estaduais (Governadores dos Estados membros da federação).

Com supedâneo  na  relação  de  subordinação  existente  entre  os  corpos  de  polícia brasileiros  e  o  Poder  Executivo,  federal  e  estaduais,  podemos  classificar  o  sistema  de segurança pública adotado pela Constituição da República Federativa Brasileira como:

a) Vinculado. Os corpos de polícia estão inseridos na estrutura administrativa do Poder Executivo, na mesma situação dos demais servidores que compõem a Administração Pública deste Poder;
b) Subordinado. Devido sua relação de vinculação em relação ao Poder Executivo, as polícias não  dispõem de autonomia administrativa, financeira ou orçamentária. Outrossim, não  dispõem  do  poder  de   iniciativa  legislativa  nas  matérias  de  seu  interesse  como organização, direitos e garantias;
c)  Monocrático.  Os  titulares  do  Poder  Executivo,  utilizando-se  dos  seus  poderes administrativos  e  da prerrogativa de iniciar o processo legislativo nos assuntos referentes à organização dos corpos de polícias, dotaram  as polícias com órgãos de direção de formato monocrático, ocupado por uma só pessoa, mais fácil de ser persuadida a seguir as ordens do governo;
d) Autocrático. O critério de acesso utilizado para os ocupantes dos cargos de direção e chefia das polícias é a livre indicação feita pelo chefe do Poder Executivo.
e) Governamental. Os participantes dos órgãos de direção das polícias são pessoas ligadas ao  governo do Poder Executivo por questões pessoais ou por interesses político- partidários.

Considerando os subsistemas de segurança pública adotados pelas Constituições dos Estados de São Paulo e do Ceará, nos quais suas polícias civis estão inseridas, não obstante suas realidades diversas, ambos também seguem, praticamente, o mesmo padrão do sistema adotado pela Constituição Federal de 1988.

Assim, a partir do estudo das normas que regulamentam e organizam as polícias civis dos Estados de São Paulo e do Ceará, podemos concluir, acerca das polícias civis dos demais estados da federação que:

a) estão inseridas na estrutura da administração pública do Poder Executivo Estadual de feição hierárquica e piramidal;
b) são dirigidas, chefiadas e assessoradas por órgãos de composição unipessoal, cujos ocupantes são nomeados livremente pelos Governadores dos Estados;
c) quando possuem em sua estrutura órgãos de composição colegiada, estes possuem apenas funções opinativas e consultivas;
d) são desprovidas de mecanismos legais com eficácia para protegê-las dos riscos de sua politização;
e) não dispõem de real autonomia administrativa, financeira e orçamentária;
f) não tem o poder de participar da iniciativa do processo legislativo das leis que estabelecem sua organização, seus direitos, seus deveres e suas garantias.

O Ministério Público Federal e Estadual, sendo este o principal colaborador das polícias civis no Jus Persequendi, historicamente, também suportou as inconvenientes conseqüências da relação de vinculação em relação aos Poderes do Estado. Na Constituição Imperial de 1824 esteve vinculado ao Poder Legislativo (Senado). Na Constituição de 1891 ao Poder Judiciário e nas Constituições de  1934, 1946 e 1967 ao Poder Executivo. O fato de o Ministério Público nunca  ter  ocupado,  nas  Constituições  referidas,  um  lugar   específico,  colaborou  para disseminar a idéia de que houvesse submissão da instituição em relação ao Poder Executivo ou de que fosse simples auxiliar do Juízo.

Corrigindo as  distorções  do  passado  e  reconhecendo  a  necessidade  de  organizar  o Ministério  Público  de  uma  forma  independente  e  autônoma  em relação  a  quaisquer  dos Poderes da República, mormente por reconhecer seu essencial papel no direito de perseguir o esclarecimento  das  condutas   criminosas,  a  Constituição  Federal  de  1988  consagrou  o Ministério Público como uma instituição  permanente, essencial à função jurisdicional do Estado,  assegurando-lhe  garantias  institucionais   (autonomia  administrativa,  financeira  e orçamentária) e pessoais( inamovibilidade, vitaliciedade e  irredutibilidade de subsídios) de independência funcional.

Analisando, criticamente, a relação de vinculação, dependência e subordinação que existe entre os corpos de polícias civis e os chefes dos Poderes Executivos Estaduais, também podemos concluir que:

a) o Poder Executivo (seja Federal ou estadual) não possui legitimidade histórica para exercer o comando exclusivo sobre os corpos de polícias civis. Vale como justificativa a esta afirmação, o exemplo ocorrido durante o último período do regime de exceção implantado no Brasil, quando o setor de inteligência  das polícias civis foi utilizado indevidamente pelos chefes do Poder Executivo para reprimir a ação de adversários políticos, estudantes, artistas, e trabalhadores. Fato é que até hoje, sob a égide de um Estado  democrático de direito, as polícias civis sofrem para resgatar uma imagem de legitimidade dentro do quadro social.
b) a vinculação das polícias civis aos chefes do Poderes Executivos estaduais constitui um cenário propício à ocorrência de ingerências políticas. As ingerências políticas costumam manifestar-se sob a forma de: nomeações de natureza política para os cargos em comissão e funções  de  confiança  do  quadro  policial;  remoções  punitivas  movidas  por  interesses  de perseguições políticas e ideológicas, eclipsadas por conceitos jurídicos indeterminados e pelo uso indevido do Poder Disciplinar; indicações de autoridades policiais por encomenda para presidirem inquéritos policiais de interesse político; criminalização de movimentos sociais; lotações e promoções privilegiadas e abuso do poder tecnológico;
c) A opção do legislador constituinte originário em colocar os corpos de polícias civis subordinadas aos poderes administrativos dos Governadores estaduais é incompatível com o surgimento de mecanismos  legais que garantam a independência funcional da polícia e de seus membros. Juízes de direito e  promotores  de justiça gozam de garantias pessoais de independência  funcional  (inamovibilidade,  vitaliciedade  e  irredutibilidade de  subsídios) e também de  garantias  que  salvaguardam o  Poder  Judiciário  e  a  instituição  do  Ministério Público  da  ingerência  dos  demais  Poderes  da  República,  ou  seja,  as   garantias  de independência administrativa, financeira e orçamentária.
d) A proximidade que existe entre as atribuições dos principais sujeitos processuais penais e as  atividades desenvolvidas pelas polícias civis, mormente o esclarecimento da autoria e a comprovação da materialidade das infrações penais, indica que a inclusão destas na estrutura administrativa dos Poderes  Executivos estaduais representa um verdadeiro contra- senso. Uma opção desarrazoada cujo efeito prático é o distanciamento das polícias judiciárias do ambiente vivenciado pelas demais carreiras jurídicas;
e) a exclusão da sociedade e dos membros das carreiras policiais da escolha dos órgãos dirigentes das  polícias civis demonstra que as leis de organização das polícias civis, cuja iniciativa legislativa coube aos  respectivos chefes do Poder Executivo estadual, possuem insofismável conteúdo antidemocrático. Outrossim,  a ingerência política gera um ambiente institucional repleto de intrigas, desmotivação e disputas pessoais cuja prática ofende os princípios da moralidade, da impessoalidade e da eficiência;
f) A  ausência  de  autonomia  administrativa  das  polícias  civis  e  a  possibilidade  de ocorrência  de   ingerências  políticas  produzem  também  os  seguintes  efeitos  negativos: carreirismo,  subutilização  do  potencial  científico  das  academias  de  formação  policial  e manutenção de um modelo superado de atividades investigativas.

Não    basta,    como    pretendem    certos    parlamentares    brasileiros,    uma    reforma constitucional parcial que apenas atribua garantias de independência funcional aos delegados de polícia, se as  polícias civis ainda permanecerem com a natureza jurídica de mero órgão administrativo subalterno da  administração pública do Poder Executivo estadual. Afinal, o serviço  prestado  pelas  polícias  civis  não  é  um  serviço  público  qualquer  que  deva  ficar submetido às opções e aos jogos políticos do governo.

É necessária uma reforma constitucional  que eleve às polícias civis à categoria de uma instituição   com   posição   específica   no   texto   constitucional,   dotadas   com   autonomia administrativa, financeira e  orçamentária em relação ao Poder Executivo, cujos membros desfrutem de mecanismos legais que lhes garantam independência funcional.

Que aos representantes das polícias civis seja concedido poder de participar da iniciativa de propostas legislativas visando à criação de novas leis de organização das policiais civis, estabelecendo  órgãos  diretivos  com  formato  colegiado,  cujo  critério  de  acesso  seja  a eletividade  e  cuja  composição  permita  a  participação  de  todas  as  carreiras  policiais,  da sociedade e das carreiras jurídicas compatíveis com a necessidade de inclusão.

Tal reforma permitiria que as polícias civis fossem dotadas de meios concretos para resgatarem sua legitimidade social e tornarem-se instituições verdadeiramente republicanas, democráticas e inseridas no conceito de Justiça.

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